从顶层设计入手，做好老旧厂区城市更新改造

近日,北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司副总经理陈非迟牵头对片区级的大型城市更新项目进行了广泛调研,据了解,类似项目正在全国各地广泛推行,成为近年来城建领域为数不多的亮点,其中最引人注目的一类是大型老旧厂区的改造。这类老旧厂区改造项目大多属于功能改变类型,采用市场化运作,由原企业主或权利主体主导实施。在大中城市,大型老旧厂区多是当地工业发展早期的龙头企业,代表着一份城市精神,也是一张文化名片,承载着一个城市的工业记忆与历史文脉。

陈非迟表示:随着城镇化进程与城市边界的扩张,这类企业或逐步退出市场,或发展壮大另选新址,遗留下了很多位于城市核心地带的老旧厂区,这些老旧厂区存在很多闲置现象,对于原企业主和地方政府来说,如何盘活这些潜在的优质资产,是一个复杂现实的命题。荣邦瑞明在所著的《统筹为钥——破解复杂城市更新项目难题》一书中,曾站在外部投资企业的视角上思考过老旧厂区、老工业基地改造的路径方法,经过更多项目实践经验的积累,意识到站在老旧厂区原企业主的视角上进行思考同样重要,甚至更为关键。

虽然在市场上有很多老旧厂区重新改造利用的成功典范,甚至成为所在城市的文化象征与地标,但不可否认的是,老旧厂区原企业主将这类项目真正运作起来,会远比想象的要复杂,甚至会在想象和现实之间出现巨大的落差。这类项目成功运作的背后,除了做好业态的策划和建筑的改造设计,更需要在操作层面针对主体分工、运作模式、实施路径、计划安排、投资运营等要素做好设计和统筹,因此老旧厂区改造的成功与否,关键在于做好顶层设计,针对这类具有极高复杂度的项目,需要做到充分的认识和理解,需要事先做好统筹与谋划,以顶层设计作为抓手指导和支撑老旧厂区城市更新项目的实施,做到有步骤,有方法,有程序,想清楚做什么,做多少,如何做。

站在充分认知的角度,首先需要认清老旧厂区城市更新项目普遍具有的价值点。

这些价值点包括:一是老旧厂区原有权属主体通常比较单一,推动实施的力度大,决策效率高。整个老旧厂区均属于一家大型企业,这一特点相较于旧城旧村改造类的城市更新是一大优势,主体单一意味着更大的推进力度与更高的决策效率,可以由原有企业自主决策改造的业态、制定改造方案、选择合作伙伴。

二是老旧厂区普遍位于城市核心区,区域价值高。过去20年国内大中城市的发展,使很多原来位于城市边缘的企业厂区变成了位于城市核心区域,例如位于广州市珠江南岸,广州塔东侧的珠江琶醍啤酒文化创意艺术区,该园区的前身是珠江啤酒厂,随着广州城市发展,珠江啤酒厂从广州市中心外迁,2010年开始对近7万平米的原厂区动工改造,保留下锅炉间、水塔、烟囱、工业管线等独特的工业元素进行修复性开发,引进音乐、时尚、展览、餐饮、婚庆等综合性业态,成为珠江边艺术与建筑融合,独具啤酒文化主题的广州旅游新名片。

三是老旧厂区占地面积与建筑规模通常较大,改造的经济效益与社会效益显著。在寸土寸金的城市核心区,老旧厂区的封闭性容易形成区域交通孤岛,切断城市公共空间的自然联系,带来一定程度的交通问题与城市管理问题。通过城市更新改造,打破原有厂区的封闭空间,与周边城市功能融合,可以有效提高区域的环境品质与经营价值。

四是老旧厂区改造以功能改变为主,兼顾少量的拆除重建,通常兼具文化价值与历史属性。很多老旧厂区都是所在企业的早期发源地,对于城市与企业自身,都具有文化价值与历史属性,因此这类老旧厂区的改造通常不会全面拆除重建,多以修旧如旧,修复式的开发为主,并迎合区域发展需求,符合区域的城市配套功能,改变为以文化创意、旅游休闲、商业办公、娱乐休闲为主的功能。例如北京首钢老工业区改造,首钢在北京工业发展史上具有重要地位,呈现出独具特色的文化符号,在更新改造中保留了高炉、老电厂、筒仓、精煤车间等大量工业遗迹,打造成为以钢铁工业文化遗存为特色的主题文化园区与高端产业综合服务区。

这些价值点基本是老旧厂区这类项目所独有的特点,为这类项目带来了不同于旧城旧村改造的独特魅力,老旧厂区的改造可以充满更多变化与创意,获得更多关注与期待,为所在的城市区域注入更多元化的美感。

另外,老旧厂区城市更新项目获得了充分有力的政策支持,过去三年,各级政府密集出台了很多城市更新的相关政策,据不完全统计,涵盖大中城市30余个,通过研读分析各类政策,我们发现在政策导向上有很多共通之处,老旧厂区类型的城市更新均是重点支持对象。

首先,各地城市更新相关政策中通常规定的改造对象包括旧城、旧厂、旧村、城市公共空间、历史文化街区等,但无一例外都将旧厂或老旧厂区作为最主要的改造对象之一。

其次,从各地城市更新相关政策中规定的改造方式来看,通常分为综合整治、功能改变或者拆除重建三大类,老旧厂区类城市更新项目在实践中多以功能改变类型为主,必要时进行适度的拆旧建新,与城市更新相关政策具有极高的匹配度,可以充分利用政策支持。

再次,各地城市更新相关政策中规定的实施模式通常分为政府主导、市场化运作、自主更新三种。其中政府主导是指运用财政预算安排资金、国家政策性资金、专债资金等方式实施;市场化运作是指鼓励市场主体参与城市更新,多用于旧城旧村的改造;自主更新是指由原权利主体向属地政府申报,按地方规定的政策程序自主实施。老旧厂区改造高度依赖于原业主的自主意愿,具有自发性,实践中多以自主更新模式实施。

因此从政策支持层面看,各地方政府已经形成了政策指导维度上的顶层设计,目前亟需企业主体在实践指导维度上也做好顶层设计,使政企双方形成配合互动,推动具体项目更高效顺利的落地。

通过调查发现,老旧厂区城市更新项目也有多个实施难点,一是老旧厂区的土地利用普遍会存在一些历史遗留问题,尤其是一些经营不理想的企业,在较长的发展历史中不可避免的会积累一些未解决的遗留问题,这些问题在之前可能不起眼,但一旦启动开发工作,涉及土地性质改变、规划功能变更、人员安置等事项时,就有可能成为重大的阻碍因素。

二是原企业主运作城市更新项目的经验严重不足,原企业主是某一产业领域的经营实体,通常缺乏投资和开发能力与经验,这既包括基础设施配套项目与政府合作的建设运营经验,也包括新型业态与外部商业主体合作的开发经营经验,因此原有企业人员的经验与技术储备将难以应对城市更新这种大型复杂项目。

三是项目所需的资金体量大,对于某一产业领域的企业来讲,日常的资金主要用于维持生产运转与经营周转,缺乏开发性投融资经验,面对集中高强度的投资,资金压力普遍较大。

对于传统的产业企业来说,完全依靠自身能力独立运作老旧厂区城市更新改造具有很大难度,这类项目运作需要通过顶层设计破解核心难点,梳理关键问题,明确项目运作的思路,提出具体操作建议。

其次,针对老旧厂区城市更新项目顶层设计要有三个主要维度,即补充程序,划清三个阶段;补齐资源,确定两类模式;补强能力,做好三层统筹。

(一)补充程序,划清三个阶段

即在项目推进中理清步骤,将项目实施划分为三个阶段。

一是策划设计阶段,一方面由原业主牵头建立管理团队,协调好各方参与主体,主要包括原企业主,当地政府,外部投资人或运营商、金融机构、各类专业技术单位等,理清各类主体的职责分工与主要任务,理顺工作机制,形成清晰的工作思路。另一方面由原业主聘请专业策划单位,针对经营业态规划、建筑改造设计、商业运营策划、投融资模式设计、全生命周期测算等进行方案策划,形成清晰的指导性策划方案。

二是落地推进阶段,由原业主对接项目涉及的各方主体,包括与政府主管部门对接,明确审批流程、入库要求、政策支持等条件;与各类合作伙伴对接,沟通合作边界、合作条件,并在过程中进行挑选、谈判、招采;与银行、基金等金融机构对接,交流融资渠道、融资条件、信贷政策等。

三是实施运营阶段,由原业主牵头或委托专业机构组建经营公司、落实投融资、组织工程施工、实施招商运营、物业管理、项目经营管理等工作。

(二)补齐资源,确定两类模式

即实施模式优先采用引入合作伙伴或自主实施两种方式。

一是“引入合作伙伴”方式,将项目全权委托给专业的运营商,由运营商完成从设计、投资、施工、运营管理等全生命周期各项工作,原业主主要以收取稳定租金作为回报,由运营商承担主要经营风险。这种方式的优点在于由专业的人做专业的事,极大解放原业主的管理压力,降低经营风险,获取相对稳定的收入;缺点在于运营商掌握项目经营的主导权,原业主在前期选择运营商时也需要具有专业的谈判能力。

二是采用“整体主导,分项外包”方式,由原业主直接负责整个项目各环节的管理和实施,对接各类策划、规划、设计、施工、运营、招商、融资等专业主体,自主决策、整合各类事项,自行承担经营风险。这种方式的优点在于各方面均可按照自己的想法自主实施,掌控力强,原业主获取全部收益,具有极强的财务自主性;缺点在于对原业主专业性要求较高,需要投入较多的人力、管理等企业资源。

(三)补强能力,做好三层统筹

即原业主在项目推进过程中要统筹做好“三个设计”。

一是需求设计。一方面无论是自主改造还是引入合作伙伴,原企业主都需要清晰明确自身的改造需求,例如老旧厂区改造后用来做什么业态,要满足自己什么样的核心目标,要实施多大规模的改造,要达成什么样的改造经营效果等,强调要树立文化与历史主题,注重内容植入与体验。另一方面对老旧厂区城市更新的需求定位不应是单纯的设施、环境、物业等硬件的投资建设,更要注重品牌主题、文化标签、历史传承等软性内容的打造和投入,在商业竞争日趋激烈的今天,那些在文化内核与内容体验方面具有独特性与稀缺性的项目才能脱颖而出。需求设计解决的是“做什么”的问题。

二是方案设计。在原企业主明确改造方向与核心需求后,一方面需要聘请外部的技术单位与引入合作伙伴去解决具体的技术问题与路径问题,例如需要多少投资、经营多大规模,空间如何利用,引入什么资源、获得多少效益等,将原企业主主观的需求想法转换为客观具象的技术指标。另一方面需要设计好各方的合作条件,以满足各自的核心诉求,原企业主的首要诉求是盘活闲置或低效资产,通过长期持有稳定经营实现原资产的保值增值,因此可以接受较长的回报周期;外部投资人或运营商参与项目是投资导向,更看重财务指标与风险管理,需要中短期内获得确定性回报。将上述设计的内容形成具有指导作用的实施方案。方案设计解决的是“做多少”的问题。

三是程序设计。制定实施步骤,明确环节链条。老旧厂区城市更新项目集成了规划、设计、投资、建设、招商、运营、管理、审批等各项环节,相比传统的城建投资项目综合性更强也更加复杂,这也需要原业主牵头的管理团队多头并进,做好计划统筹与工作对接,设计具体的实施步骤与明确各个步骤的参与主体。例如在策划设计阶段需要寻找专业团队策划内容,确定业态,研究投资可行性;在落地推进阶段配合规划、土地、住建等政府主管部门完成前期手续,按照政策指导推进;在实施运营阶段引入专业运营商,切分好合作边界,做好运营管理。程序设计解决的是“怎么做”的问题。

这些位于核心城区的老旧厂区都是城市发展的见证者,对于原有企业来讲,是潜在的优质资产,需要在相关政策的大力支持下,乘着城镇化发展进入存量提质时代的东风,通过项目改造使老旧厂区获得重新利用,焕发二次生机,给原有企业带来新的发展机遇;对于所在城市来讲,这是一份文化印记,代表了城市精神与历史传承,通过老旧厂区城市更新改造,为城市增加“新鲜血液”,注入独一无二的气质与活力。