中建政研EOD模式深度分析系列文章3:EOD项目入什么库,是不是一定要入库

2022年3月28日生态环境部办公厅发布《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)》(以下简称《入库指南》),标志着EOD模式从试点阶段转入入库阶段。现实中,是否需要入库、入哪个库、什么项目适合入库等问题一直困扰着地方政府和投资人。

一、两级入库

1.国家库

2021年4月6日生态环境部办公厅、国家开发银行办公厅联合发布的《关于深入打好污染防治攻坚战共同推进生态环保重大工程项目融资的通知》(环办科财函〔2021〕158号)提出,“在中央项目库中补充建立金融支持生态环保项目储备库,加强固体废物和危险废物处理处置及资源综合利用、区域环境协同治理等重大项目,以及生态环境导向的开发模式、生态补偿、‘无废城市’建设等试点项目的储备与支持”,“国家开发银行各分行对中央项目库中符合放贷条件的项目和生态环境部门推荐的其他生态环保重大工程项目优先开展尽职调查、优先进行审查审批、优先安排贷款投放、优先给予优惠利率、优先给予延长贷款期限等优惠信贷政策支持”。经过近1年的筹备,2022年3月28日生态环境部办公厅发布《入库指南》,金融支持生态环保项目储备库开始正式运行。金融支持生态环保项目储备库是中央生态环保项目库的子库,主要支持有足够收益、可以采用市场化运营方式、有融资需求的项目,项目通过肥瘦搭配可以实现自求平衡,或通过合规的PPP模式不增加政府债务。金融支持生态环保项目储备库支持企业事权责任和政府事权责任项目,其中政府事权责任项目主要采用EOD模式。2021年7月、9月、11月以及2023年3月、5月,生态环境部先后接受五批项目入库申请,截至目前生态环境部已经向金融机构推送了166个EOD项目。此外,2020年和2021年的两批共94个试点项目也视同国家级入库项目。

2.省库

在生态环境部办公厅发布《入库指南》之前,山东、安徽等省已经推出本省的EOD试点申报政策。《入库指南》发布之后,江苏等省发布本省的省级入库政策。《入库指南》之前的试点省份政策视同为省级入库政策。截至2023年5月,已有山东、安徽、江苏、福建、广西、甘肃、云南等省推出省级入库政策。2022年安徽、山东、广西、江苏等省约有20个项目成功入省库。

由此,全国形成国家与省级两级项目库并存互补的局面。部分省份(如江苏)EOD项目入省库后择优推荐入国家库,部分省份(如安徽)EOD项目入省库后不入国家库。

二、入库要求

1.国家库

按照《入库指南》要求,金融支持生态环保项目储备库重点支持八大方向项目。

申报项目需满足的申报条件包括:(1)入库项目申报主体应为已建立现代企业制度、经营状况和信用状况良好的市场化企业,或县级(含)以上政府及其有关部门等。(2)项目融资主体应为市场化企业,且其环保信用评价不是最低等级。(3)治理责任主体为企业的生态环境治理项目,单个项目融资需求原则上应超过5000万元;其他项目单个项目融资需求原则上应超过1亿元。(4)应明确项目实施模式。PPP项目需满足国家有关管理要求,应适时纳入财政部、国家发展改革委PPP项目库。鼓励推广生态环境整体解决方案、托管服务和第三方治理。EOD项目要参考《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》(环办科财函〔2021〕468号)基本要求,确保生态环境治理与产业开发项目有效融合、收益反哺、一体化实施。

EOD项目还需满足以下条件:(1)地市级及以上政府作为申报主体和实施主体的EOD项目,原则上投资总额不高于50亿元;区县级政府作为申报和实施主体的项目,原则上投资总额不高于30亿元。(2)项目边界清晰,生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合,避免无关项目捆绑,组合实施的单体子项目数量不超过5个。(3)除规范的PPP项目外,不涉及运营期间政府付费,不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。加强重大项目谋划,优化项目建设内容,力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡。(4)EOD项目中生态环境治理内容需符合入库范围要求,且要有明确的生态环境改善目标。产业开发要符合国家和地方产业政策、空间管控等各项要求,项目实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求,依法依规推进项目规范实施,不以任何形式增加地方政府隐性债务。(5)各省(自治区、直辖市)每年入库EOD项目原则上不超过5个。

2.省库

多数省库入库政策和国家库入库政策要求维持一致,主要根据本省特点就申报时间和入库数量提出特殊要求。江苏省不仅提出了详尽的激励措施,还发布了项目建设引导指标、项目评价标准。预计生态环境部今年将出台EOD项目评价指南,对全国项目进行规范和引导。

三、入库好处

1.国家库

按照《关于深入打好污染防治攻坚战共同推进生态环保重大工程项目融资的通知》(环办科财函〔2021〕158号)文件要求和项目申报及融资实践,EOD项目入国家库的主要好处是可以得到国家开发银行等金融机构的优先开展尽职调查、优先进行审查审批、优先安排贷款投放、优先给予优惠利率、优先给予延长贷款期限等优惠信贷政策支持。根据实际情况看,贷款期限一般在15—20年,部分项目在20年以上,贷款利息在3%-4.5%左右,部分项目可低于3%。但是并不意味着仅有入库项目才能获得金融机构支持,库外项目获得银行贷款支持的例子屡见不鲜。

在重大支持政策(如《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》、《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》、《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》、《重点生态保护修复治理资金管理办法》等)申请方面,国家级入库项目和其他项目无明显差别,在同等条件下可能获得优先支持。目前生态环境部及其他部委尚未推出针对国家级入库项目的专门财政奖补政策。

2.省库

目前,除江苏省外,省级入库项目和国家级入库项目在支持政策上无明显差别。江苏省对纳入省级EOD试点项目库的项目,可给予以下资金政策支持:(1)符合要求的入库试点项目,享受绿色信贷、绿色债券等绿色金融政策,同时择优推送至国家绿色发展基金、省级土壤防治基金予以支持。入库试点项目纳入“环保贷”“环保担”项目库,优先推送金融机构予以支持。(2)根据项目落地情况,遴选出一批可复制可推广的优秀试点项目,省财政给予适当资金奖励。(3)项目环评审批纳入“绿色通道”,优先保障污染物排污指标,做到快批快办。项目运行削减的污染物排放指标,经核定后按规定可纳入排污总量指标储备库,流转用于重大项目建设。(4)获批试点项目优先推荐纳入生态环境部生态环保金融支持项目储备库,未纳入省级EOD试点项目库的项目将不予推送。

四、入哪级库

鉴于国家库和省库在申报数量等方面的差异,建议项目基底条件好、融资落地性高、政府重视程度高的项目争取入国家库,其余项目争取入省库。如项目在项目支持类型选择、生态环境治理责任判定等方面不完全符合入库要求,但项目收益比较稳定可测且可实现自平衡,则可以不入库直接争取金融机构支持。(中建政研绿色低碳发展研究中心副主任 中建政研乡村振兴研究院副主任 中建政研政府服务中心项目总监 陈林凡;中建政研绿色低碳发展研究中心助理研究员 王亮)