可研编制不能再按老套路出牌了

高质量发展，不能离开固定资产投资项目即项目。无论是报批项目，还是向上争取资金支持和获得银行贷款、拆迁征地、环境影响评价审批等，都需要有对项目阐述的可行性研究报告即可研。可研编制是技术活儿，专业的事往往是交给专业的团队完成。可研编制是有一把尺子的，过去的尺子是《投资项目可行性研究指南（试用版）》，即可研编制指南2002版。但尺子并非一成不变，如今尺子变成了2023年版。倘若还是按照老套路出牌，可能会四处碰壁，延误项目的推进和发展。

有极个别单位和个人不重视可研编制，导致实际行动出现较大偏差。如，个别项目业主委托编制可研只关注费用，怎么省钱怎么来，导致可研成果质量低劣。又如，个别可研编制人员关门造车、纸上谈兵，没有到现场踏勘，只是通过网络找类似项目的电子格式可研版本进行简单修改，最终成果与现实有差距。再如，极个别行政部门的工作人员盲目从上，以上级要求的某项目可批或该批的结果为导向，对编制的可研只是以“有”和“没有”为要件，甚至采取“容缺”进行规避，没有或不敢对质量“差”的可研说“不”，导致可研报告形同虚设。

与高质量发展相适应，最新的可研编制指南2023年版与2002年的旧版对比，体现了时代的进步：一是体现了分类管理的理念。新版改变了旧版“胡子眉毛一把抓”的情况，按照项目投资资金来源的不同进行分类，政府和企业投资项目对应不同格式的可研版本。二是贯彻了投资项目全生命周期管理的理念。旧版注重“投资—建设”的过程，但对建设后的经营环节关注不足，过去就有一些项目出现建成之后“晒太阳”的投资浪费现象。实事求是来说，项目的建成是为了更好地“使用”。新版把链条拉长延伸，体现了“投资—建设—经营”的全过程，有效地防止和避免项目的“投资—建设”与“经营”的脱节。

总的来说，可研编制不能再走照抄照搬的老形式。中国的成功入世，关键是“规则”入世；中国自贸区设立和发展与“一带一路”的双轮驱动，很重要的是体制创新。投资项目可行性研究工作是项目工作的“最先一公里”，与时俱进，主动学习可研新版，及时适应新版提出的新“规则”，发改、工信、自然资源、生态环保等部门要形成工作合力，认真把握好领悟本质与灵活适用、继承与创新、一般适用与特殊适用的关系，将新版的要求落实落细到投资各行业各领域各主体，按照“规划带项目、项目带资金”的原则，加强投资审批制度与用地、环评等制度的有序衔接。

由形及神  神形兼备

神似与形似，属于美术的范畴。国画不讲究形似，而是注重神似，属于推崇神形兼备的艺术。编制和审查可行性研究报告也是技术活儿，要做到由形及神、神形兼备。在判断一个可行性研究报告的质量时，先是看其形，也就是对照国家的有关规定，找一找该有的章节和内容是不是有了，如果有了的话，那就是具备了外形。在有了外形之后，再看一看各章节的内容和主题如何，写得好与不好，这就是有没有神的事。倘若形有了、神也具备，这就是神形兼备。

与可行性研究报告有关的可行性研究，最早是20世纪30年代美国对于田纳西流域综合开发的成功分析论证。二战后，西方发达国家普遍采用可行性研究，这一方式随着国际货币基金组织、世界银行等国际金融组织的项目推广传播到了发展中国家。1978年，联合国工业发展组织的《工业可行性研究编制手册》提供了可行性研究的初步理论框架和分析标准。1981年，原国家计委明确把可行性研究纳入基本建设程序。2002年，原国家计委印发《投资项目可行性研究指南（试用版）》即《指南》。2023年，国家发展改革委印发《投资项目可行性研究报告编写大纲及说明》即《可研大纲》。

《可研大纲》由《通用大纲》即《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版）》、《参考大纲》即《企业投资项目可行性研究报告编写参考大纲（2023年版）》和《编写说明》即《关于投资项目可行性研究报告编写大纲的说明（2023年版）》组成。所谓的形是：《通用大纲》有11部分、39个方面，《参考大纲》有10部分、38个方面。所谓的神是：围绕投资项目建设必要性、方案可行性及风险可控性的“三大目标”和完善需求可靠性、要素保障性、工程可行性、运营有效性、财务合理性、影响可持续性、各类风险管控方案等“七个维度”，与绿色发展、共同富裕、数字经济等高质量发展相呼应。

在编制和审查可研时，要做到神与形结合。可研该有的章节就是形，该有的内容漏项了，相当于房子没有地基一样。但如果过于注重形，没有做到具体问题具体分析，也会导致形式主义的僵化现象。具体建议：一是分类对待。对于建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可简化有关内容；对于重大或复杂项目，可在可行性研究报告正文之前形成摘要，综述项目概况、可行性研究过程、主要结论和建议等。二是宏观中观和微观相结合。避免宏观阐述过多，而中观和微观没有描述或很少叙述，导致夸夸其谈、避重就轻的问题。

神与形的结合，主要有：一方面，从空间尺度出发，可行性研究来自于西方，我们早期的学习和运用注重其形。随着时代发展，“舶来品”与中国实际相结合，有了更多的本土元素，从形到神，神与形的结合更加紧密。另一方面，从时间尺度出发，原先的固定资产投资项目前期工作主要围绕设计任务书开展；如今，从《指南》到《可研大纲》，逐步发展到围绕可行性研究开展。可行性研究确定神或主题，水到渠成，围绕神或主题推进初步设计、施工图设计等工作，先有神再有形，实实在在的形就是有源之水。反之，先有设计的形，逆流而上，寻找神或根之所在，则可能会有貌合神离的尴尬。

分类处理  推动高质量发展

比较而言，《通用大纲》与《参考大纲》的主语都是“大纲”，是共同点。定语是“通用”与“参考”，这是不同点。主要有：《通用大纲》适用政府投资项目，与《政府投资条例》（国务院令第712号）对应，既然是“通用”，就具有一定的强制性，是各级政府及有关部门审批政府投资项目的基本依据。《参考大纲》适用企业投资项目，与《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）对应，既然是“参考”，就具有一定的指导性。《参考大纲》与《通用大纲》相比，除了适用对象不同之外，企业投资者及其受委托的第三方在编制可研报告时拥有的自由裁量度更大。究其原因是，《参考大纲》主要是在落实企业投资自主权基础上，引导企业重视项目可行性研究，加强投资项目内部决策管理。其中的“引导”和“内部决策管理”就是自由裁量度的表现。

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》即《条例》第三条规定，企业投资项目实行核准或备案管理。《条例》第六条规定，企业办理项目核准手续，应当向核准机关提交项目申请书.......《条例》第十三条规定，实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：（一）企业基本情况；（二）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；（三）项目总投资额；（四）项目符合产业政策的声明......备案机关收到本条第一款规定的全部信息即为备案；企业告知的信息不齐全的，备案机关应当指导企业补正。企业投资项目备案较为简单，比核准制的企业投资项目更简便快捷，只需要申请人通过在线平台把信息告知备案机关即可，属于零前置条件的“即办件”，不需要向行政方提交任何材料。

《参考大纲》所称的企业投资项目的可研报告，与《条例》所称的项目申请书并不矛盾，主要有：一是内外有别。企业投资项目的可研报告，是为了加强投资项目内部决策管理，属于内部范畴。一般来说，项目申请书是企业在完成企业内部决策后向核准机关提出的，属于外部范畴。二是格式不同。《条例》规定的项目申请书更简单，应当包括企业基本情况、项目情况、项目利用资源情况分析以及对生态环境的影响分析、项目对经济社会的影响分析等四个方面的内容。《参考大纲》提出的企业投资项目可研报告则更复杂，包括概述、项目建设背景和需求分析及产出方案、项目选址与要素保障、项目建设方案、项目运营方案、项目投融资与财务方案、项目影响效果分析、项目风险管控方案、研究结论及建议、附表附图和附件等十个方面的内容。

分类处理，《通用大纲》与《参考大纲》反映了政府与市场的关系。政府投资项目从严，体现在强制色彩浓厚的《通用大纲》。从优化营商环境出发，企业投资项目管理从宽，体现在服务色彩浓厚的《参考大纲》。无论是《通用大纲》，还是《参考大纲》，都是为了推动高质量发展，我们要尽早适应并遵守，不断提高项目前期工作水平。

积极实践新发展理念

新版可研大纲的新鲜出炉，是在旧版的基础上，在项目前期工作落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念的积极实践。

创新，在可研大纲的主要体现：以高质量发展为主线，实行政府投资项目和企业投资项目分类管理，围绕“三大目标”（项目建设必要性、方案可行性及风险可控性）并在“四个更加注重”（更加注重发挥重大战略、重大规划和产业政策的引领作用，更加注重从项目全生命周期出发统筹拟定项目投融资和建设实施方案，更加注重经济、社会、环境等新评价理念的应用，更加注重可行性研究重点内容的前后逻辑和统筹协调）基础上，实现扩大内需、碳达峰碳中和、自主创新以及投资建设数字化等新要求的有机融合。

协调，在可研大纲的主要体现：一是与《指南》统一协调，可研大纲与《指南》是承继关系，可研大纲没有涵盖的仍然适用《指南》有关规定。二是项目不涉及可研大纲的部分内容，可在说明情况下不再予以详细论证；未涉及的内容，必要时应结合行业特点进行论证。三是改变了过去忽略运营阶段的分割现象，形成决策、建设、运营阶段统一协调的投资项目全生命周期。四是在项目建设必要性研究做到宏观、中观、微观层面的统一协调。五是在效益分析方面，实现经济、社会、环境效益的统一协调。

绿色，在可研大纲的主要体现：强化项目选址选线，加强拟建项目水资源、能源、大气环境、生态等承载能力分析和保障。资源开发类项目要制定资源开发综合利用方案，加强资源能源利用效果分析。重视碳达峰碳中和，预测并核算项目年度碳排放总量、主要产品碳排放强度，提出碳排放控制方案，明确减少碳排放路径与方式，分析项目对所在地区碳达峰碳中和目标实现的影响。加强绿色建设，注重节约集约用地、绿色建材、绿色建筑、超低能耗建筑、装配式建筑、生态修复等绿色及韧性工程等内容。

开放，在可研大纲的主要体现：一是可行性研究的“舶来品”与中国实际相结合，与时俱进，就有了《指南》和不断发展的可研大纲。二是与项目建议书之间互通。政府投资项目建议书重在论述项目建设的必要性，主要对项目的功能定位、主要建设内容和规模、投资匡算、资金筹措、社会效益和经济效益进行初步分析，为可研编写打下基础。编写项目建议书可参考《通用大纲》并适当简化。三是与项目申请书互通。基于可研报告的项目申请书，重点分析企业投资项目在符合发展建设规划、技术标准和产业政策的前提下，可能产生的资源利用、公共利益等外部影响，旨在获得核准许可。

共享，在可研大纲的主要体现：以人民为中心，围绕乡村建设、义务教育、基本医疗、住房和饮水安全、育幼养老等项目，积极推动实现基本公共服务均等化。对于主要满足社会公共需求的非经营性项目，应进行社会需求研究，持续打造民生精品工程、示范工程，以满足人民美好生活需要。项目用地征收补偿（安置）方案应保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。在项目影响分析中，研究项目对当地产生的各种社会影响，评价项目在促进个人发展、社区发展和社会发展等方面的社会责任。

创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念在可研大纲的体现充分、联系密切并浑然一体。新发展理念的积极实践，将以投资项目工作带动投资高质量发展，为国民经济和社会事业在好字当头、既好又快地发展作出更大贡献。

牢牢把控好安全底线 

总体国家安全观，不只包括政治、军事、外交等领域，还应包括经济、科技、文化、社会等各领域。为推进投资高质量发展，新版《可研大纲》的施行，就是总体国家安全观的充分体现和具体行动。

人与自然和谐共生，绿水青山就是金山银山，节能减排也是安全底线。《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令2023年第2号）即《办法》自2023年6月1日起施行。《办法》调整优化省级节能审查管理权限，明确项目年综合能源消费量10000吨标准煤及以上的项目由省级节能审查机关负责，并细化了对不单独进行节能审查项目的要求，补充了实施区域节能审查等规定。与《办法》相衔接的《可研大纲》要求正确处理好投资与环境、资源的关系，提出强化项目选址或选线、加强资源环境要素保障分析、重视节约资源、重视能耗控制、重视碳达峰碳中和、注重绿色建设等要求。

承担艰巨繁重的改革发展稳定任务、面对日趋复杂严峻的外部环境，投资领域安全的重要性和紧迫性更加凸显，在《可研大纲》的主要体现有：一是《通用大纲》提出政府投资项目要注意防范地方政府隐性债务风险，《参考大纲》提出企业投资项目要特别防范市场风险。二是《可研大纲》要求投资项目要提高投资估算精度，充分考虑项目周期内有关影响和风险管理的费用安排；盈利能力分析既要重视项目自身盈利能力，也要研究项目可融资性及债务清偿能力；财务持续能力分析要综合考察项目现金流情况，判断是否有足够的净现金流维持项目正常运营；开展安全影响效果论证，重视供应链安全；做好项目风险管控方案研究，建立健全投资项目风险管控机制。

坚持问题导向，增强忧患意识，通过数字化等新技术手段有效识别、规避各类风险，使投资项目“真可行”。统筹发展与安全，《可研大纲》把风险管理融入可行性研究，在遵循投资建设整体和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的规律的基础上，对可能引起“邻僻”效应等重大项目引入专项风险评估，通过风险识别、风险评估、风险评价和风险应对的风险管理“四步法”，确定项目风险指标和对应的风险等级，针对需要重点关注的风险事项提出风险应对措施，形成规避重大和较大风险的“风险管控方案”和“风险应急预案”，建立健全投资项目风险管控机制，将风险评估报告（含风险应对措施和处置预案）作为投资决策的支撑材料。

居安思危，必须要牢牢把控好安全底线。新时代新征程，从粗放型增长的发展方式向高质量发展方式的转型，必然要求投资领域转型的先行启动。如果投资离开了安全底线，就无法实现高质量发展。历史上，在投资领域出现的“虎背工程”“晒太阳工程”“烂尾楼”等现象，究其原因，还是偏离了安全底线带来的深刻教训。无论是政府投资项目，还是企业投资项目，无论是在何时投资的项目，还是在何地投资的项目（包括境外投资），都要坚持总体国家安全观，真正地把强化底线思维落实到综合把好投资“风险关”的具体行动，为推动投资高质量发展作出贡献。

（廖志添 福建省龙岩市发展和改革委员会）