如何依法保障举报人信息知情权？多方专家呼吁疏通获取信息渠道

中国经济导报记者 程晖报道

环境违法行为的查处线索很多来源于一线群众，但提供环境违法线索的群众（举报人）能否通过申请信息公开，获取相关信息并对行政机关的执法行为进行监督，却一直存在学术争议。

在1月7日北京市中闻律师事务所举办的环保领域信息公开专家研讨会上，多方专家表示，公众参与是国家生态环境治理和生态文明建设的重要组成部分。为激发公众参与热情，有效加强环境保护，各级政府应依法切实保障举报人对执法部门查处环境违法行为的监督权利，切实赋予举报人对政府执法卷宗的阅览权利。

专家研讨会上，生态环境部首席法律顾问别涛表示，生态环境事务具有显著的公共属性，公众也因此依法享有知情、监督和寻求救济的权利，执法监管部门也负有依法公开信息的义务和为公众参与监督提供便利的职责。

现行《中华人民共和国环境保护法》第五十三条规定，公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级环保部门应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环保提供便利；第五十四条进一步要求，县级以上环保部门应当依法公开行政处罚等信息，并应将企业的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单。

别涛说，如果举报人对执法机关作出的行政处罚结果不予认同，执法机关应当依据处罚裁量基准，依其申请公开并说明，否则就难免给人以地方保护之嫌。

“政府、企业和公众三方是生态环境国家治理的重要主体。”专家研讨会上，国务院发展研究中心资源与环境政策所副所长常纪文表示，公众或社会组织如果发现生态环境、安全生产违法行为，只能通过信函、电子邮件、热线电话、政府网站等途径请求监管部门去执法监管。至于监管部门是否去执法监管，是否公正执法监管，按照现行法律法规，举报人缺乏进一步要求信息公开、到法院要求执法监管部门依法监管等监督制约的更有效规定。

常纪文说，让司法机关全面监督行政机关依法尽职履职，保护公共的生态环境，可能是深化中国生态环境等法治改革下一步需要做的。“建议拓展现行《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国安全生产法》的社会参与、社会监督和公益诉讼规定，授予公众或符合条件的社会组织要求行政监管部门对有关执法信息予以公开。”他表示，如果公众或符合条件的社会组织认为行政监管部门公开的信息不及时、不全面或查处不依法、不公正的，可以向人民法院提起行政公益诉讼，要求行政监管部门依法履职。

专家研讨会上，北京中闻（杭州）律师事务所谢银忠律师介绍了一起最新案例：

2023年8月，举报人谢国海通过应急管理部安全生产举报系统，举报位于江西省九江市的彭泽长兴化工有限公司邻氨基苯磺酸车间(丙类)与氯酸钠溶液储罐(乙类)的安全距离不足、存在重大安全隐患的问题。

之后，九江市应急管理局根据举报对彭泽长兴化工有限公司作出行政处罚，认定该公司邻氨基苯磺酸车间(丙类，车间外有储罐)与氯酸钠溶液储罐(乙类)距离只有9.1米，而相关标准要求为15米，存在安全隐患，对该公司罚款10万元，并对承接《彭泽长兴化工有限公司年产2400吨邻氨基苯磺酸改扩建项目安全验收评价报告》编制的江西赣安安全生产科学技术咨询服务中心作出行政处罚，给予其警告并处5000元罚款。

对于上述处罚决定，谢国海认为过轻，要求九江市应急管理局公开作出行政处罚所依据的材料（包括但不限于《中华人民共和国行政处罚法》规定的证据、全过程记录）。九江市应急管理局以“此部分属于我局在履行行政管理职能过程中形成的行政执法案卷信息”为由，决定不予公开。向九江市政府申请行政复议后，也以同样的理由被拒绝。

谢银忠对记者表示，“在多起类似的案件中，举报人同样无法获取执法过程的相关信息。”

《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。

行政执法案卷信息指在行政执法过程中形成的记录在案卷中的信息，包含案件基本信息、当事人信息、调查笔录、询问笔录、行政执法决定以及其他相关材料。行政执法案卷信息通常由负责卷宗制作或者保存的行政机关承担是否公开、如何公开的法定职责。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第16条第2款的规定，行政执法案卷信息如果不属于法律、法规、规章规定应当公开的，行政机关可以不予公开。

行政执法案卷信息“可以不予公开”的尺度如何把握？2024年11月29日，在最高人民法院举办的“行政审判讲堂”第九期上，一级高级法官王晓滨审判长在解答“行政执法案卷信息公开的审查标准”问题时表示，司法实践中需把握以下三点：

第一，政府信息公开要遵循“公开为原则，不公开为例外”，对可不予公开的行政执法案卷信息要科学判断。此类信息不宜公开，主要考虑到公开后可能会对国家安全、社会公共利益、商业秘密或者个人隐私等造成损害，违反相关法律规定以及公开时机尚不成熟、公开效果不佳等因素。

第二，行政机关以所申请的信息为行政执法案卷信息为由不予公开的，人民法院审查时需考虑：一是有无法律、法规、规章对所申请信息应当公开的专门规定；二是相关信息是否与行政执法案件有直接关联；三是行政机关是否已将所申请的信息纳入执法卷宗；四是申请人能否依法通过申请阅览卷宗获取所申请的信息。

第三，要疏通对行政执法案卷信息具有知情权的当事人通过其他法定路径获取信息的渠道。如《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第2条第4项规定，行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关可以告知其按照相关法律、法规的规定办理。查阅案卷材料属于卷宗阅览权的行使范畴，是行政执法过程中行政相对人的程序性权利。申请人依法有权知晓相关案卷信息的，可以通过相应的法定路径获取。实践中，行政机关需要拓宽渠道，依法保障当事人在行政执法程序各环节的卷宗阅览权。

北京市创业投资法学研究会监事长、中国案例法学研究会常务理事戴伟在专家研讨会上表示，举报与申请信息公开是公民参与社会治理的具体路径，是人民当家作主的体现，也是对既有政府执法权的有效补充。

“目前有一种观点认为，政府信息公开有必要加以一定限制来防止滥诉，如果不加以一定限制，‘无良当事人’会发起滥诉，占用我国本来就不充分的司法资源。”戴伟说，或许正是这种“担忧”导致了政府信息公开限制条件变得极为严格。然而，法治社会最基本标配，就是人人都有起诉他人的意识，也有接受他人起诉的意识。新时代的国家治理需要给公民参与社会治理一个合理的出口，这个出口就是举报与申请信息公开。

专家研讨会上，中国政法大学教授、中国政法大学检察公益诉讼研究基地主任王灿发介绍，生态环境部发布的《生态环境行政处罚办法》明确规定了生态环境行政处罚决定书应当包括的七个方面的内容，且明确要求行政处罚决定书中的主要违法事实、行政处罚结果和依据，必须公开。

王灿发说，《中华人民共和国行政处罚法》第75条也规定了两项监督措施，一是行政监督。二是社会监督，要求“行政机关实施行政处罚应当接受社会监督。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政处罚的行为，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正。”任何单位和个人，都可以利用社会监督机制，对不合法、不公正、不合理的行政处罚进行申诉或者检举。

“如果有关行政机关对这种申诉或者检举不予受理，就属于不履行法定职责，可以依法请求纪检监察部门追究其责任；如果这种不履行法定职责的行为侵害了申诉人或者检举人的合法权益，也可以依法提起行政诉讼。”王灿发说。

原环境保护部出台的《环境保护公众参与办法》规定，环境保护主管部门支持和鼓励公民、法人和其他组织对环境保护公共事务进行舆论监督和社会监督。该办法第十一条规定，公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，可以通过信函、传真、电子邮件、“12369”环保举报热线、政府网站等途径，向环境保护主管部门举报。

对于举报后的查处情况以及对查处结果不满意，举报人有无申请信息公开的权利？谢银忠认为，环保举报人作为环境保护公众参与人员，有权利依据《环境保护公众参与办法》第十二条“公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上环境保护主管部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报”享有对环保查处监督的权利。

“这也意味着环保举报人有权依据《中华人民共和国政府信息公开条例》享有对政府执法案卷材料的阅览权利，否则公众便无法判断政府的处罚行为是否公正公平。”谢银忠说，保障举报人的卷宗阅览权正是落实《环境保护公众参与办法》的应有之义。