全国自然保护地整合优化调整情况公布 2500多处自然保护地被撤并

中国经济导报记者 程晖

国家林业和草原局、国家发展改革委等5部门联合印发的《国家公园等自然保护地建设及野生动植物保护重大工程建设规划（2021—2035 年）》曾提出，到2025年，完成自然保护地整合归并优化，开展自然资源统一确权登记。

日前，国家林草局等部门对外公布了《全国自然保护地整合优化情况》，全国自然保护地将由现有的9240处，整合优化为6736处，自然保护地总数量减少2504个，如果按照调整前落界面积计算，总面积减少1608.37万公顷，但如果按照调整前去除重叠净占地面积计算，调整后增加321.63万公顷。

《全国自然保护地整合优化情况》指出，整合优化依据规则从现有自然保护地范围内调出部分耕地及永久基本农田、矿业权、人工商品林、城镇村、开发区、项目及其他各类空间矛盾冲突共计 1404.03 万公顷，将1725.66 万公顷森林、草原、湿地、荒漠、海洋等生态空间调入自然保护地范围。

“无重要保护价值”是调出主因

广东省是我国第一个自然保护地诞生地和唯一的自然保护区建设示范省。据广东省自然资源厅、广东省林业局公布的《广东省自然保护地规划（2021—2035年）》（下称《广东规划》），截至2020年底，该省批复的自然保护地有1361处。

《广东规划》提出，对全省自然保护地现状进行优化，新建139处自然保护地，包括自然保护区、森林自然公园、湿地自然公园、地质自然公园、海洋自然公园、石漠自然公园六类；不再保留142处自然保护地，包括自然保护区、森林自然公园、湿地自然公园三类；多处自然保护地转化，有的自然公园转化为自然保护区，有的自然保护区转化为自然公园。

在广东省“不再保留的自然保护地”名单中，国家级自然保护地有1处，为广东观音山国家森林公园，其余均为市县级自然保护地。观音山国家森林公园于2005年经原国家林业局批准设立，经过20多年的发展积累了很多历史遗留问题。广东省被撤销的云浮新兴龙潭湖县级湿地公园、湛江遂溪螺岗岭市级森林公园、佛山顺德陈村县级森林公园等也存在各种各样问题。

《广东规划》介绍，撤销的自然保护区多为无规划范围、无功能分区、无管理机构，无法实际落地管理。此外，这些自然保护区内人类活动影响较大，区域内存在大面积的村庄、永久基本农田、集体人工商品林，资源保护价值较低，不具备原生性、典型性和代表性特征，无明确保护对象；撤销的自然公园多为存在较多的城镇建成区、村庄等人为活动矛盾点，对问题点位进行核查处理后，余下的自然公园破碎化严重，生态资源完整性不复存在，保护价值偏低。

《安徽省自然保护地整合优化方案》整合优化涉及现有316个自然保护地。整合优化后，全省自然保护地共计202个。新建自然保护地18个。撤销自然保护地17个，主要为湿地公园，其中国家级自然保护地1个。被撤销的多为“基本丧失自然属性，无明确保护对象、无重要保护价值、无法实际落地的自然保护地”。

《黑龙江省自然保护地整合优化方案》介绍，整合优化前全省依法依规设立的各类自然保护地共464个，整合优化后全省各类自然保护地共计339个。撤销自然保护地72个，其中，因与其他自然保护地空间位置完全或近乎完全叠被而撤销的自然保护地46个；因丧失自然属性和不具备保护价值，经科学评估而撤销的自然保护地26个。按级别统计，国家级、省级、市级、县级自然保护地分别为15个、39个、10个、8个。

哈尔滨国家森林公园、大庆国家森林公园、黑龙江西安区海浪河国家湿地公园、黑龙江穆棱雷锋河国家湿地公园、黑龙江青冈猛犸象地质公园（国家级）等被撤销；牡丹峰国家级森林公园、五大连池国家森林公园以及黑龙江安邦河国家湿地公园、黑龙江兴凯湖国家地质公园、黑龙江五大连池火山地貌国家地质公园等均被整合归并。

大量自然保护地面临转型

全国自然保护地整合优化调整情况对外公布后，被撤并的自然保护地相关负责人持不同的态度，有的人表示“下一步该怎么办无所适从了”“心里有点慌”，有的人则表示“很无奈”“无所谓”“没有了牌子，照样是个公园，正常的经营不会受太大的影响”。

以广东观音山国家森林公园为例，这些年，该公园在保护生态的同时，也不断拓展文旅产业，每年吸引游客超过100万人，每年还举办近百场特色活动。其目标是将公园打造成集森林康养、文化体验和姻缘许愿为一体的文旅项目综合体。

不过，被撤销“国家森林公园”的牌子后，各方面的影响还是不小。比如，公园入口处最大的招牌不能有了，大量的标识、标志要变更，管委会等相关机构可能也要调整，原有的图章、印签等也无法再使用。

据了解，广东省自然资源厅、广东省林业局已明确自然保护区转变为自然公园的大致方向：

原自然保护区与自然公园交叉重叠，以景观资源为主，更适宜作为自然公园，协调其保护和合理利用，发挥其生态游憩功能；原自然保护区内人类活动影响较大，区域内存在大面积的村庄、永久基本农田、集体人工商品林，管理难度大，不再适合作为自然保护区进行严格保护，转变为自然公园，作为生态保护的补充。

哈尔滨国家森林公园位于哈尔滨市香坊区，始建于1958年，是全国唯一一处坐落于大城市市区内的国家级森林公园，森林覆盖率达到90%。该公园周围有很多所大学，学校大多数都设有对外旅店，接待各方游客；牡丹峰国家森林公园位于牡丹江市，由牡丹塔景区、小桂林景区、滑雪场度假区和原始森林探险区组成。这些公园被撤牌后，其旅游休闲的功能可能还会得到进一步拓展。

据了解，黑龙江青冈猛犸象地质公园被撤销后，青冈县仍将立足“传播化石文化，讲好化石故事”的使命，进一步开发青冈文旅产业，青冈县第四纪古生物化石博物馆已经开馆，目标是打造青冈生态旅游第一站。

《黑龙江方案》称，整合优化后自然保护地之间空间不再重叠，解决了大部分历史遗留问题，缓解了原住居民生产生活与保护地管理的冲突，为社区发展留出空间，使其更加自由地进行社区经济发展。因此，自然保护地整合优化后，对区域社会经济发展将起到积极的促进作用。

《安徽方案》也表示，自然保护地整合优化后解决了涉及人民利益的矛盾和问题，缓解了百姓生活发展与环境保护的冲突，有效减少了一些不必要的纠纷，化解了部分管理难题。

“整合优化的目标是理顺关系，化解矛盾，促进发展，不能解决旧问题，产生新矛盾。”一位参与地方自然保护地整合优化的林业专家表示，其实，被撤并不一定是坏事，“自然保护区的身份约束没有了，在不破坏生态环境的前提下，可以放心大胆地搞发展。”

多地抓紧重新编制总规

全国自然保护地整合优化调整情况日前完成为期五日的公示。近期，多地已着手自然保护地整合优化后的总体规划编制，在保护好生态环境的同时，为经济发展留足空间。

据广东省潮州市饶平县日前一份2024年自然保护地整合优化项目竞争性磋商公告，地方财政将出资195万元，招标第三方完成潮州饶平雾岽市级森林公园、潮州饶平红鞋市级森林公园等7个自然保护地的总体规划；收集及分析梳理涉及各自然保护地的自然地理条件、社会经济状况、土地利用等现状基本情况，开展风景资源调查与评价、相关规划衔接，进行发展条件分析；自然保护地现状调查梳理以及解决措施的调研分析等。

广东省雷州市近日一份2024年自然保护地整合优化项目竞争性磋商公告也显示，地方财政将出资349万元，招标第三方完成湛江雷州中华白海豚地方级自然保护区总体规划、湛江雷州足荣地方级森林自然公园勘界、科学考察、总体规划等，并且要在今年底完成。

据了解，对于自然保护地整合优化，一些地方和自然保护地管理部门持欢迎态度。而另一些地方特别是自然保护地管理单位则忧虑重重，担心没有了这个“铁帽子”，保护地难以守住。

“原来的保护地划得太大，把不该划的也划进去了，限制了发展。”云南省林业部门一位负责人表示：“自然保护地整合优化是好事，有助于化解多年存在的矛盾与冲突。”

内蒙古自治区阿拉善盟自然资源局所属微信公号“阿拉善自然资源”10月21日一篇《自然保护地建设管理中存在的困难问题及对策建议》（下称《建议》）介绍，“我盟自然保护地总面积为291.70万公顷，主要由10个自然保护区和3个国家级自然公园构成”，上述自然保护地均划入生态保护红线，并纳入《阿拉善盟国土空间总体规划（2021-2035年）》。

该《建议》称，自然保护地内自然资源利用受限，对当地经济社会发展产生影响，包括影响乡村振兴及原住民生产生活、影响新能源产业发展、影响找矿突破等战略行动。

该《建议》呼吁，对生态保护红线内原住民生产生活采取相对宽松的管控措施，研究探索生态保护红线内资源开发利用途径，制定规范性指导意见，允许发展生态农牧业、生态旅游等经济发展项目，带动乡村振兴发展和原住民增收致富。生态保护红线内允许防沙治沙和风电光伏一体化项目及新能源项目建设。允许战略性矿产资源以及涉及地方支柱产业的优势矿产资源实施勘查开采活动。

类似阿拉善盟的《建议》在地方层面具有普遍性。中国人民大学法学院李艳芳等专家介绍，我国自然保护区与矿区范围重叠的现象广泛存在。据不完全统计，全国重点成矿区（带）与国家级自然保护区重叠面积约40万平方公里，占重点成矿区（带）面积的10%。

据了解，也有一些自然保护地的管理部门对于整合优化特别是被撤牌表示担忧。连日来，国内首家民营国家森林公园——观音山国家森林公园的相关人员就在四处奔走，争取保留“国家级”这块牌子。

在11月2日下午召开的“第八十六届经济法律学术会议·自然保护地问题专家论证会”上，观音山国家森林公园有关负责人介绍，创办20多年来，公园为保护森林资源投入超亿元，景区内拥有近千种野生植物和300多种动物资源，其中不乏国家一级保护的金茶花，以及恐龙时代的物种苏铁蕨、白桂木、野生山茶花、野生龙眼等珍稀物种。“此次被列入摘牌名单，感觉很难接受。”这位负责人说。

多位与会专家表示，一些自然保护地被撤销，可能会对生态保护产生不利影响。山水自然保护中心有关专家表示，针对国家级自然保护区，尤其是涉及核心区调整的国家级自然保护区，能否采取“一地一议”的方式，按照一定的流程规范进行，比如对于特定的国家级自然保护区调整，应该再进行单独的公示，予以更多的基础信息，方便专业人士提出更多的有效建议。也有专家建议，观音山国家森林公园应依法申请行政复议和提起行政诉讼，依法维护自身合法权益。

而对于计划撤销或转型的自然保护地，专家们表示，部分自然保护地依然拥有重要的生物多样性的价值和资源，应当做好区域内的生物多样性评估和种群监测，结合长期监测结果进行评估论证，尽量减少对生态系统的影响。