专家共议完善政府债务管理制度之路

中国发展网讯 2024年8月3日，由中国人民大学社会科学高等研究院（深圳）主办，中国人民大学国际货币研究所（IMI）与中国人民大学深圳金融高等研究院承办的人大深圳社会科学沙龙“学习贯彻党的二十届三中全会精神”系列第2期暨大金融思想沙龙第234期以线上直播的形式成功举行，本次会议主题为“完善政府债务管理制度：思路与展望”。

中国人民大学财政金融学院教授李戎作主题报告，中国人民大学政府债务治理研究中心研究员、北京市忠慧律师事务所主任安新华，对外经济贸易大学教务处处长、国际经济贸易学院教授毛捷，中央财经大学中财—安融地方财政投融资研究所执行所长温来成与南京财经大学宣传部部长、中国财税治理研究院院长朱军出席本期沙龙并参与研讨。中国人民大学财政金融学院副院长马光荣主持会议。

中国人民大学财政金融学院教授李戎在主题报告中指出，完善政府债务管理制度是党的二十届三中全会《决定》中的一个重要内容。从地方政府债务治理的历程来看，2014至今是地方政府债务风险的治理期。2014年，我国试点了地方政府债务的“自发自还”模式。2015年《中华人民共和国预算法》修订，我国才全面放开地方政府表内举债权利，即“开前门、堵后门”。2018年，商业银行参与推进新一轮的隐性债务置换，通过适当展期、债务重组等缓解地方政府偿债压力，但隐性债务余额不变。2020年底，进一步采用特殊再融资债券进行地方政府债务的置换。2023年7月24日，中央政治局会议提出了一揽子化债方案。2024年年初，防范化解地方债风险取得阶段性进展。从2014年到2024年的三中全会，我国已经历了近10年的地方政府债务的风险治理。

政府债务管理体制改革的核心问题在于：第一，财政体制的根本性矛盾仍然存在，地方政府财权和事权仍旧不完全匹配。第二，地方以债谋发展的思路和模式尚未转型。第三，显性债务管理体制不健全，导致开“前门”并未彻底堵住“后门”。第四，缺少长效机制，部分地区隐性债务“越化越高”。

完善政府债务管理体制的主要路径有三：一是要建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制。二是要加快地方融资平台改革转型。三是要加强地方政府专项债券管理。

在主题研讨环节，中央财经大学中财—安融地方财政投融资研究所执行所长温来成指出，地方政府债务的核心问题在于财权与事权的划分不匹配。地方政府承担了过多的经济社会事务，但财力不足，导致只能通过借债来弥补这一缺口。1994年财税体制改革后，中西部地方政府的财政困难更加突出。为解决地方政府债务问题，第一，建议从政府职能和央地关系入手，改革地方政府职能，明确市场经济条件下的政府活动范围，特别是要减少政府在非市场失灵领域的干预。在基础设施建设领域，应更多地引入社会资本，以平衡国有经济和民营经济的发展。第二，对于专项债的管理，其增长速度过快，债务偿还压力巨大，存在较多风险。为此，应严格控制专项债的发行速度和期限，并提高项目实施方案的质量，避免因前期审批不全导致的资金闲置和浪费问题。第三，地方政府投融资平台的转型任务需要分类推进，切断其债务与地方财政关系，规范与地方政府的行为，建立独立的法人治理结构。通过独立运营和承担风险，减少对财政支持的依赖，从而有效解决地方政府债务问题，防范系统性风险。同时，利用债务资金促进经济发展。

对外经济贸易大学教务处处长、国际经济贸易学院教授毛捷认为，党的二十届三中全会提出完善政府债务管理制度，旨在解决地方政府债务管理中的堵点问题。地方债务主要表现为结构不合理，持续扩大，构成复杂及用途不当。其核心原因在于地方财政责任与能力不匹配，导致地方政府将债务作为财政工具，依赖中央信用。完善政府债务管理制度的基础在于优化央地财政关系。近年来，中央承担更多财政责任，规范共同事权，并通过加强地方自主财力来缓解财权与事权不匹配的问题。这为完善政府债务管理提供了良好基础。具体建议包括：优化政府债务管理模式，压缩地方债比例，发展壮大国债市场，适当提高一般债的比重；加强政府债务绩效管理，关注债务使用效果；强化政府债务监管，提升资金监管和绩效考核，并改善数据披露质量。此外，推动融资平台市场化改革，分类分阶段实施，淘汰空壳平台公司，提升市场化水平，确保平台公司具有正常企业的运行能力。这些措施有助于建立科学高效的政府债务管理制度，既能防范债务风险，又能利用债务资金促进经济发展。

南京财经大学宣传部部长、中国财税治理研究院院长朱军表示，第一，债务的问题本质上是“财政与增长关系”以及“政府职能划分与边界”的问题。除了现有的增长模式之外，当前隐性债务的持续增加首先是一些金融工具创新服务地方需求形成的；其次，财政出资的各种投资基金形成了产业项目，这些项目带有风险投资性质，一旦失败就会形成地方政府隐性债务；最后，为了融资的便利性和规避资金的严格管理，一些地区设立非平台类国有企业——这类企业不在融资平台监管目录内，该类公司承担一些融资功能形成新的隐性债务。第二，对于政府债务的问题，未来增加地方收入、巩固地方财力是收入端的重要工作。除了中央-地方财政收入的重新划分和优化安排，未来提高地方政府统筹地方公共资源的能力也是很重要的一个方面。第三，对于地方政府融资平台的转型，主要有以下几个方面：一是对比较差的要清产核资并进行注销，二是对有必要保留的分类型转为各类产业集团，三是转为公共服务企业，实现对基础设施、公用事业、城市运营等领域的市场化运作，四是转为授予特许经营权的国有企业。最后，在债务资源使用上可以进一步优化提升、对债务资金使用方向进行调整。

中国人民大学政府债务治理研究中心研究员、北京市忠慧律师事务所主任安新华认为，三中全会从国家治理体系角度理解，强调的是国家治理体系和治理能力现代化，要注重系统集成，突出重点，增加改革的时效。中国的治理结构是顶层设计，三中全会又进一步提出了国家治理要走中国的现代化的道路，一定是从上往下的系统性的改革制度体系。运用这个方法论可能会更快实现国家治理的建设。意义有三点：第一，国家竞争最重要的是制度创新的能力，这是三中全会的整体目标。第二，三中全会最重要的是为我国的整体的国家治理提供了良好的制度供给。整个债务管理制度是国家治理中的重要一环，不仅是风险更多的是资源，所以从资源的角度建立债务管理制度可能对我国治理体系建设更有意义。第三，按照三中全会的思路，要从系统化、法治化角度提供有效的制度供给，制度供给的根本目的是消除不确定性，为整个经济社会发展提供稳定性，注入一种稳定性的支撑力量。如何把国家债务治理的体系建立起来？应该分为三个层次：宏观层面，即国家层面上，让债务有法可依；省级层面，政府应该围绕债务、资产、国企及平台公司管理制定各项法律制度；微观层面，债务的授权、资产管理、绩效管理以及全生命周期管理是地市层级项目层面有制度支撑；最后，如果可以做好政府债务制度治理，可以为我国治理体系提供结构性支撑力量。