农村宅基地资格权“固化”与“活化”构建农民多元化住房保障机制

杨璐璐  赵晶晶

2020年启动的第二轮农村宅基地制度改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的有效实现形式，通过“权利分解”创设资格权，进一步推动宅基地使用权流转，向农民赋权。资格权遵循集体成员权的逻辑通过身份认定获得并“固化”，成为保障农民土地权益和规避流转风险的“天然屏障”。与农地“三权分置”分解承包权和经营权的使用权性质不同，宅基地“三权分置”中的资格权不是物权，不以土地占有为前提，加之农民住房需求的多样化和异地化，资格权独立于宅基地使用权的占有，可以通过多种实现形式使其“活化”。

由于长期宅基地无偿分配的土地制度，资格权的“活化”仍然限定在集体内部，比如各地政策要求资格权实现必须以户籍在本村、是本集体成员为前提。尽管探索出了集中居住、住宅小区、农民公寓等多样化住房形式，但都以集体作为农民住房保障的提供者，而随着使用权在县域范围内跨村组、乡镇流转、有偿使用制度改革和乡镇集中居住点规划，现实中已经出现了居住空间、生产单元、组织单元的不统一，亟待开放农民资格权实现的集体边界限制。巩义市充分考虑人口双向流动的现实需求和发展目标，思考资格权“集体内认定”和“集体外实现”的途径，探索出“资格权跨集体实现”的改革之路，丰富农民住房保障的多元化主体。

一、背景

（一）土地资源稀缺，探索土地跨集体供给

巩义市南依嵩山，北靠邙岭，中部地区以浅山丘陵为主，长期以来，低效用地问题一直困扰着当地发展。土地碎片化分布不仅限制了农业生产的规模化经营，还加剧了用地紧张的状况。许多农户长期以来居住在山沟之中，居住环境恶劣、交通不便、经常受到自然灾害的侵袭，给当地农户的生命财产安全带来了巨大威胁。与此同时，由于农户乡土观念强烈，导致其对宅基地的潜在价值期待较高，加之行政推动的有偿退出缺乏规范统一的退出补偿标准及资金支持，无法激励农户退出闲置宅基地和农房，村庄内部存量土地资源不足。如何高效利用有限的土地资源，改善农户居住条件，提高其生活质量，成为当地亟待解决的问题。

（二）重点项目建设，推动迁居村外拓新居

随着当地经济发展的需要，诸如郑洛高速、800千伏高压线塔、小微产业园区等国家重点工程项目的推进，许多农户因为项目建设的需要面临搬迁。这些工程项目承载着地区发展的重大战略，其建设对于推动区域经济增长、改善民生福祉具有重要意义。然而，对于即将搬迁的农户而言，他们却面临着前所未有的挑战——村集体内部缺乏足够的土地来安置他们。其中，许多农户原本分散居住在浅山丘陵地带，生活环境艰苦、交通不便。然而，土地资源分布不均、适宜居住和耕种的土地极为有限且呈碎片化分布、长期以来的不合理利用和过度开发等，种种原因使得原本就稀缺的土地资源更加捉襟见肘，且多数土地已被规划用于其他用途，无法满足搬迁农户的安置需求。如何在保障国家重点工程项目建设的同时，更好地保障农户的基本居住权益和利益，实现土地资源的合理利用和可持续发展，成为了当地需要深入思考和解决的问题。

二、主要做法

（一）土地跨集体有偿使用，把用地“聚”起来

巩义市制定了《农村宅基地资格权跨集体实现管理办法》，建立全市范围内跨村（社区）农户资格权实现机制，明确资格权跨集体实现方式、确立申请门槛与流程、确立流转权益保护机制。在方式上，设定了竞争性分配调剂和政府有偿调剂，实行竞争性分配方式调剂宅基地的，申请方应当就宅基地利用、基础设施配套、环境整治等成本向供地方缴纳相关费用；实行政府有偿调剂方式调剂宅基地的，其取得宅基地使用权价格应当参照市场价格或基准地价由政府与供地方共同协商确定。河洛镇石板沟新村安置区建设利用隔壁石关村和庙门村的土地，双方签订50年土地有偿使用协议，约定租金一次性付清，租赁期到期后经河洛镇人民政府、石关村、庙门村两供地村及石板沟村三方综合研判可优先续签。石板沟村隔壁的石关村和庙门村两村作为供地村，根据本村村庄规划，在镇政府、市农委等部门指导下制定宅基地跨村调剂方案，拟定相关协议，主要包含：拟跨村调剂宅基地的具体位置、调剂方式、用途、建设管控等应当让村民知悉、表决的事项，方案通过“4+2”工作法进行民主决策，并在村内公示不少于5个工作日后实施。经“供地村申报—镇政府审核—申请村报名—办理建房审批手续—确权颁证”五个步骤完成宅基地跨集体审批工作。石板沟村新村安置农户不具有供地村成员资格，也不参与当地收益分配，而是继续享受和履行在原村集体的权利和义务，同时宅基地所有权权属也没有发生变化。市不动产管理部门根据石板沟村申请，对获批调剂的宅基地按规定办理确权登记，其宅基地使用权和住宅等财产权受法律保护。

（二）土地跨集体置换所有权属，把资源“换”出来

山川村因郑洛高速、500伏高压线塔、小微产业园区等国家重点工程项目建设，需要搬迁240余户本村农户，因其地形破碎及“三区三线”等约束条件限制，可用于建房的土地少之又少。北山口镇突破常规思路，选择两块位于老井沟村的地块，采取跨村集体土地置换的方式与其进行所有权权属置换。在市、镇两级人民政府的统一规划下，安置区共占地145613㎡，划分5个地块共建设412套联排别墅，预计能够安置441户拆迁安置农户。其中宗地一占地30858㎡，建设111套农房；宗地二占地23676㎡，建设50套农房；宗地三占地17776㎡，建设60套农房；宗地四占地14125㎡，建设51套农房；宗地五占地59178㎡，建设140套农房。规划的5个地块中的宗地3、4、5共3块土地是占用山川村本村土地，在剩余宗地1、2共2块土地中，部分占用了邻村老井沟村土地。两村集体通过协商达成一致，签订《北山口镇山川村——老井沟村安置地换地协议》，山川村将村内两块东坡地调出置换老井沟村二组、四组、十二组及村集体土地，占用地块也属于林地，两置换地块的面积大小相等，均为46605㎡。为方便后续管理、确权办证等需要，对置换地块的土地权属进行调整交换，并在市自然资源和规划部门不动产登记中心办理集体土地所有权转移登记。

（三）房屋跨集体有偿分配使用，把住房“调”出来

岳寨社区安置项目在大峪沟镇人民政府的统筹安排下，安置邻村玉皇庙村13户7·20特大暴雨受灾农户以及17户因800千伏高压线建设项目而搬迁的农户，保障其宅基地资格权的跨集体实现，并且由岳寨村村委会和玉皇庙村村委会协商暂时以无偿使用方式安置玉皇庙村农户。同时，岳寨社区按照所有安置农户缴纳房款顺序自行选择户型、位置，非本村集体农户购房款与本村集体农户保持一致，均按照2200元/㎡的成本价格购买安置社区楼房，且都能够收到各级的灾后重建补贴9.5万元（其中4.5万元为拆除原宅基地和农房的额外补贴）。针对整体受灾较轻，无需统一规划安置区的村庄，将其内部受灾较重，需要集中安置的受灾群众跨集体安置到非本集体内的新村安置区或社区中居住，直接通过现房安置方式实现，并赋予农户跨集体安置房屋的使用权，适度减轻受灾群众的经济负担，帮助其能够快速、稳定地恢复生活秩序，尽快适应新的生活环境。

三、试点成效

（一）宅基地所有权更“稳固”，集体土地利用更高效

土地公有制是土地制度改革的红线不能突破，“三权分置”进一步强化和明确了村集体经济组织作为宅基地所有权主体的权益，有效防止了土地资源的流失和滥用，保障农民的合法权益。巩义市积极探索竞争性分配调剂和政府有偿调剂两种方式跨集体实现宅基地资格权，明确了农民宅基地使用权的来源，凸显了集体的分配权、收益权。一方面，通过置换土地所有权权属方式，使那些原村集体无力开发或不愿开发的宅基地能够被更有能力、有需求的农户等非集体经济组织成员利用，进而实现了土地资源的最大化利用；另一方面，通过出让、租赁等有偿调剂使用方式，使得宅基地使用权虽然发生了流转，但农户的居住权益并未受到影响，同时，村集体还可以以其所有权人身份获得稳定的租金或转让收益，壮大村集体经济发展。明确农村宅基地的所有权归属，同时清晰界定集体经济组织内部成员对于宅基地的权利和义务，不仅能够保护农民的合法权益，有效解决权属不清、争议频发的问题，还能够为农村宅基地的合理利用和流转提供清晰的法律基础。

（二）宅基地资格权更“明确”，农民住房权益有保障

农村宅基地的资格权是农户依法享有无偿获得集体土地、并在土地上建造住宅等权利的基础，是保障农民居住权益的重要制度创新。各试点地区纷纷建立资格权认定标准、认定程序和动态管理机制，实现了市场化改革前农民土地权益的公平享有。巩义市积极探索跨集体实现宅基地资格权，联动多样化实现形式，打破集体内住房边界，农民可以更加自由地选择自己的居住地、住房条件和住房形式，进一步加强了“资格权”的保障功能。一方面，可以盘活利用村集体闲置的存量土地空间，有效防止了土地资源滥用和浪费，通过对现有住房进行改造和升级，彻底改变贫穷落后的村庄风貌；另一方面，扩大了农村住房保障政策的受益范围，使更多有需要的农户真正享受到政策的红利，每个人都有机会享受到更好的住房条件和生活环境，切实保障农户的合法权益。巩义通过实施资格权跨集体实现机制，建成了49个错落有致、房前屋后环境美化的集中安置点，成为了巩义的新村新貌新标识。

（三）宅基地使用权更“灵活”，农村经济发展显多元

“三权分置”适度放活宅基地和农民房屋使用权，试点中使用权的流转范围和利用方式得到了更加灵活和多样化的探索，农户可以通过出租、转让、抵押、入股等方式实现宅基地的流转和增值。允许农民资格权跨集体实现与使用权放活的方向一致，目的都是进一步促进土地要素的流动。资格权的跨集体实现有助于建立并完善农村宅基地流转市场。一方面，成功吸引了更多的社会资本进入农村市场，农村产业结构也发生了积极的变化，乡村旅游、民宿等新产业、新业态得到快速发展，为农村经济的发展注入新的活力，增加农民收入，推动农村经济的繁荣；另一方面，使用权更加灵活也倒逼政府加强了对农村宅基地市场的建设和管理，不断完善农村宅基地流转的法律法规和政策措施，为农户提供更加便捷、高效、安全的流转服务，保障农民的合法权益。

四、进一步思考

宅基地资格权“固化”与“活化”同等重要。宅基地“三权分置”资格权单独成权，承担着使用权放活后农民土地权益保障的功能，也强化了本轮宅基地制度继续限制成员身份的逻辑，各地普遍将资格权认定和“固化”作为探索资格权保障机制的重要内容。然而，资格权的“活化”，即多样化实现形式，对于带动农村人口流动活力、显化土地要素功能、提高利用效率影响深远。

本轮“三权分置”改革面临两大挑战和掣肘：一是土地要素市场放活。不同于集体经营性建设用地直接入市的改革，宅基地的保障属性和资格权的设立将限制土地市场化改革的进程，使得使用权放活仅仅体现在二级市场的流转，一级市场的建立步履艰难。二是集体组织强化与赋权农民的对弈。宅基地使用权放活赋予农民财产权和收益权，但是现实中各种流转、转经营用途都需要经过集体同意，根源来自土地所有权的存在，“三权分置”进一步强化“集体代理人”的权利。同时，集体基于产权和治权的双重权利，需要进一步壮大集体经济，宅基地使用权放活催生了“以地谋发展”的集体自强之路。实现跨集体资格权可以在一定程度上，为这两个问题的解决提供出路。

一是农民资格权跨集体实现标志着宅基地从无偿使用向有偿使用的转变。资格权跨集体实现必然和有偿使用联动，相对于传统的无偿分配制度和多宅、超标情况“公平性有偿”而言，跨集体有偿使用建立了宅基地所有权和使用权市场化分离的新制度逻辑。在当前限制城市居民进入农村宅基地的历史阶段，率先打通了农村区域宅基地使用市场，宅基地要素功能显化，进一步推动了农村土地市场化改革。

二是农民资格权跨集体实现有助于壮大集体经济和保障农民权益“共赢”。集体对于多余宅基地通过拍卖、协议、竞价等有偿使用方式“出让”，联动集体资产经营，扩大集体收入来源。农民可以通过向集体有偿申请宅基地、住房的方式，达到满足居住需要甚至改善住房条件的目的。

三是农民资格权跨集体实现促进农民住房保障主体、保障形式多元化。传统无偿分配制度，农民住房用地供给主体的本集体，跨集体实现资格权，拓展了供给主体，有利于土地资源在更大范围优化配置。试点实践中，各地在集中居住、搬迁安置、灾后重建、退出再利用、指标置换腾退等行动中探索出了农民公寓、小区置换、新村模式、养老公寓、风貌管控、跨区域建房等多种“户有所居”样态，并且已经出现了跨村申请进小区的情况。跨集体实现资格权的制度改革将进一步有利于提高住房供给效率，扩大农民住房改善的可行性。

作者信息：杨璐璐系中国矿业大学（北京）共同富裕研究院院长、教授、博导，赵晶晶系中国矿业大学（北京）共同富裕研究院助理研究员