河南：创新性构建“1+N”节约集约用地体系 以高水平土地保护利用支撑高质量发展

中国经济导报、中国发展网讯 王星、记者范纪安报道 2023年底，河南立足处于新型城镇化、现代工业化发展的关键窗口期，建设用地供需矛盾十分突出的实际，创新构建“1+N”节约集约用地政策体系，《河南省人民政府关于加强和改进土地资源保护利用推动现代化河南建设的意见》、《河南省人民政府办公厅关于实施开发区土地利用综合评价促进节约集约高效用地的意见》、《河南省自然资源厅关于进一步严格落实“增存挂钩”机制的通知》、《河南省开发区多层标准厂房规划用地管理办法》和《河南省开发区规划用地标准实施办法》等文件相继出台。

统筹土地保护利用，强化制度顶层设计。锚定高质量建设、高水平实现现代化河南，制定国土空间规划实施办法，优化先进生产力布局，发挥土地计划调控作用，有序有效保障高质量发展空间。完善耕地占补平衡管理政策，实现“以补定占”，压实耕地保护责任，全面落实耕地保护党政同责。制定开发区规划用地标准，健全我省土地使用标准体系。明确开发区多层标准厂房规划用地管理办法，推进多层标准厂房建设。制定推进城市低效用地再开发促进城市更新实施办法，提升城市综合承载能力。制定建设用地使用权地上地表地下分层设立、分层供应、分层登记政策，推进建设用地“一变三”立体开发利用。建立健全“增存挂钩”长效机制，推动用地方式向以存量为主转变，全力构建“1+N”节约集约用地体系。

完善增存挂钩机制，向存量要空间。明确土地利用优先序，按照直接利用现有厂房或“拎包入住”、盘活利用存量建设用地、报批利用新增建设用地的顺序进行项目选址。实行奖惩激励机制，对完成年度批而未供和闲置土地任务前3的省辖市、前10的县（市区）分别奖励500亩、300亩新增土地利用计划指标；未完成的，未完成部分结转为下一年任务，并扣减30%的相应计划指标。实行供地与批地相挂钩，对当月新增建设用地审批量大于批而未供土地盘活量时，省自然资源厅向相关市、县（市区）发出预警，从下半年开始，对累计新增建设用地审批量大于批而未供土地盘活量的，暂停除省以上重点项目、省稳经济攻坚行动项目、军事项目外的新增建设用地申请受理；对于每季度末，近三年供地率低于全省平均值的，当年新增建设用地批准面积需控制在前三年平均批地量的30%以内，坚决遏制批而未供和闲置土地“前清后增”。

制定规划用地标准，向规划要空间。明确开发区应坚持以产业用地为主，工业、仓储、科研、设计、商业服务业等产业用地占规划建设用地面积不低于60%；道路用地原则上为10%-15%，不得规划设置宽马路，新建主干道宽度原则上不得超过40米；绿地与开敞空间原则上不超过10%。不得规划设置单个用地面积超过1公顷的游憩集会广场。明确开发区要合理规划工业生产必须的商业服务业、科研、仓储、租赁住房、公用设施等用地，促进复合利用、职住平衡，发挥整体效益。明确市县在控制性详细规划编制和实施过程中，落实工业项目用地标准确定的容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施所占比重等要求，作为出具规划条件和核发规划许可的依据。明确与城区相连或相邻的开发区要充分利用城镇基础设施和公共服务设施，最大限度减少投资和重复建设。相邻企业尽可能集中利用消防通道及仓库、装卸场所、停车场等社会性设施。严禁工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。

推广多层标准厂房建设，向空间要空间。建立正负面清单制度，除生产安全、工艺流程等有特殊要求的项目外，原则上应使用或建设多层标准厂房。明确规划用地标准，国家级开发区和省辖市中心城区范围内的省级开发区，多层标准厂房项目用地容积率不低于1.5、建筑密度不低于40%；县域范围内的省级开发区，多层标准厂房项目用地容积率不低于1.2、建筑密度不低于35%，多层标准厂房原则上不低于三层。实行优惠政策，在符合规划、不改变用途的前提下，对利用原有存量土地建设多层标准厂房的，不再增收土地价款；使用新增建设用地的，核算计划难以满足用地需求的，在省域内调剂解决。耕地占补难以落实的，可使用省级统筹指标；符合集体经营性建设用地入市条件的地区，可通过入市方式供应土地。鼓励各类企业、组织级自然人投资建设，推行“订单式”开发。推进多层标准厂房联合验收、验登合一，“交房即交证”。

改进土地利用评价，以亩均论英雄。明确土地利用主要目标，到2025年，在2020基础上全省开发区综合亩均税收增长50%、亩均二三产业规模以上企业增加值增长35%以上、亩均新增固定资产投资增长50%以上；到2035年翻两番，实现开发区产业转型升级。突出土地利用亩均导向，重点评价开发区亩均税收、亩均二三产业规模以上企业增加值、亩均新增固定资产投资、综合容积率4项指标。强化评价结果运用，对评价结果位于前6名的国家级开发区及营业收入高于200亿元的省级开发区、前10名的营业收入低于200亿元的省级开发区、前2名的现代服务业开发区，在扩区、调区、升级等方面给与优先支持，在用地、用电、用能、用水、用气、污染物排放总量指标和信贷金融等方面给与政策支持；连续两年入围的，命名为“自然资源节约集约示范开发区”；对连续两年排名后3位的国家级开发区及营业收入高于200亿元的省级开发区、排名后5位的营业收入低于200亿元的省级开发区、排名末位的现代服务业开发区，一年内暂停受理扩区、调区、升级申请。

十分珍惜、合理利用每一寸土地是基本国策，人多地少是河南的基本省情。一方面，河南肩负着1.13亿亩耕地保护的政治责任，耕地后备资源几近枯竭，通过占用耕地增加建设用地，难以保障发展空间。另一方面，河南批而未供和闲置土地面积存量较大，亟待盘活利用释放大量发展空间。统筹土地资源保护利用，改进土地利用评价方式，推动考核“以总量论英雄”向“以亩均论英雄”转变；完善增存挂钩用地机制，推动用地“以新增用地为主”向“以盘活存量为主”转变；制定开发区规划用地标准，推动选址“规划跟着项目走”向“项目跟着规划走”转变；推广多层标准厂房建设，推动用地“以平面利用为主”向“以立体利用为主”转变。河南统筹土地资源保护利用，转变土地资源利用方式，提高土地资源利用效率，高效支撑了河南高质量发展。

保障发展空间能力显著提高。依据“三区三线”划定成果，有序推进开发区整合、扩区、调规，将开发区由288个整合为184个，目前公布的全省183个开发区中，规划建设用地面积3378.58平方公里，其中建成区面积1506.70平方公里，实际可利用空间1871.88平方公里，可有效保障高质量发展用地。全省开发区工业用地综合容积率从0.81增加至0.89，工业用地地均税收从9.63万元/亩提高至13.14万元/亩。

盘活存量用地质量明显提升。2023年全省处置批而未供和闲置土地面积分别为46.84万亩、7.26万亩，超额提前完成年度批而未供和闲置土地盘活处置任务，约相当于我省以往两年建设用地批准量。处置超期未动工两年以上宗地240宗、1.29万亩，督导开工185宗（0.92万亩），收回55宗（0.37万亩）。

多层标准厂房建设有效推广。入驻多层标准厂房得到社会认可，自愿入驻的显著增多。鹤壁市开发区尼龙产业全部入驻标准厂房；长垣市丁栾镇工业区标准厂房容积率达到4.0以上；睢县先进制造业开发区根据主导产业特点，由政府平台公司投资，高规格建设多个制鞋产业园，推进小项目落户园区，集中进行孵化发展，不单独供地，标准厂房为4层以上，亩均投资强度超过260万元。

节约集约示范效应初步显现。全省24个县（市）被评选为全国自然资源节约集约示范县（市），总量排全国第2，长葛市、睢县、息县节约集约典型案例在全国推广。长葛市在成都培训班做经验介绍、在武汉节约集约全国会议做典型交流。示范引领作用明显，保护耕地和节约集约用地正逐步成为全社会共识。