广州增城：“向土而生” 闯出农村土地经营权融资“新路子”

中国经济导报、中国发展网讯  曾小艳、记者皮泽红报道  农村土地经营权融资如何实现跨越？广州增城有自己的探索。首次登记颁证、首次抵押融资，两个“全省首创”接续在增城落地，6月26日，广州增城区率先颁发全省首宗农村土地经营权不动产权证，8月23日，再次率先实现首宗农村土地经营权抵押融资。此举标志着农村土地经营权“颁证登记-贷款申请-抵押授信”融资路径得以全流程贯通，这是农村土地经营权不动产登记从制度设计到制度实践的一次成功探索,推动城乡融合发展改革试验迈出极具突破性、先行性、开创性的一步。

优势与困境。增城区面积达1616.47平方公里，下辖7个镇6个街道，285个行政村和85个社区居委会，是广州市7个涉农区之一，也是广州市的农业大区。2022年，农林牧渔业总产值123.4亿元、同比增长3%，农村土地资源丰富，拥有一级农业用地205.78万亩（占一级地类的84.91%）、农村承包地38.6万亩、耕地20.76万亩、林地113.86万亩，在推进国家城乡融合发展试验区建设、实施乡村振兴战略等方面大有可为。然而，现实的困境是，由于农业生产周期长、投资回报周期长，工商资本针对农业企业的专业投资基金较少、对农业企业投资的意愿较低，“融资难”成为长期困扰农业企业发展壮大的“卡脖子”难题。

先机与红利。根据广东省自然资源厅、省农业农村厅联合发布的《关于将农村土地承包经营权纳入不动产统一登记的公告》，自2023年3月1日起，广东省农村土地（含耕地、水域、滩涂）承包经营权（土地经营权）登记，由土地所在地的县级人民政府自然资源主管部门办理，标志着农村土地经营权纳入不动产统一登记的制度设计正式启动。将农村土地经营权纳入不动产统一登记范畴，是一项覆盖全省的权属统一登记改革工程，有利于解决不同类型农权由不同部门分散登记，从而导致权属交叉重叠的问题，有利于进一步理清村集体、承包农户和经营主体的合法权益，深化农村土地“三权分置”（农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权分置）的制度实践。

思变与“破局”。“所当乘者势也，不可失者时也”。增城区作为国家城乡融合发展试验区的“排头兵”，敏锐识别此次权属统一登记改革的“窗口先机”，借力试验区的“改革东风”，让“权属统一登记改革”与“完善农村产权担保权能”试验任务联姻，探索构建“农村土地经营权颁证-权证抵押融资”的农村产权权能实现路径。该路径一旦打通，农村土地“三权分置”下的经营权将得以激活，农民财产性收入将大大提高，经营主体的“融资难”问题将迎刃而解，打通一条“改革路”，将带动多方走上“共赢路”。

创新的背后 ，有哪些做法和亮点？该区相关负责人作了如下介绍

搭好“政策桥”，为改革试验“撑腰”

出台实施《增城区金融支持城乡融合发展的若干措施》，制定硬招实招，推动金融“活水”源源不断流向城乡融合发展建设领域。一是明确“支持什么”。将农村土地经营权、林权、生猪、农村集体经营性建设用地使用权、留用地股权收益等农村资产资源列入产权权能合格押品体系，大幅拓宽农村资源融资变现的“基本盘”，建立农村产权抵质押物价值评估机制，为农村资产实现产权权能价值明确路径。二是明确“怎么交易”。依托增城区产权服务流转管理平台（三资平台），完善产权交易规则、交易流程、交易指导，畅通依法处置抵押物渠道，建立“三资平台-金融机构”信息互通互联机制，打通“三资平台”与金融机构的信息共享障碍。三是明确“怎么避险”。建立风险缓释机制，将农村产权抵押融资风险纳入政策性担保体系，推动区级融资担保公司积极对接农村产权抵押融资试点项目，开辟绿色通道，促进农村产权抵押融资纳入省、市级风险代偿补偿专项资金支持范围，通过政府支持为农村产权权能抵押融资增信赋能。

畅通“内循环”，为改革试验“聚力”

“微光成炬，聚光前行”。改革试验工作难在无先例可循，必须始终坚持改革“一盘棋”思路，强化部门横向联动、凝心聚力、合力攻坚，而非“单打独斗”，方能瞄准改革难题“个个击破”。一是协同攻坚，搭建“一个研讨平台”。区城乡融合发展工作领导小组办公室（设在区发改局）充分发挥抓总抓统作用，在常务副区长的亲自指导下，统筹区规自分局、区农业农村局等核心部门和属地镇街、银行机构、试点村社，搭建“职能部门-属地镇街-金融机构-属地村委（社）”协同研商平台，推行前瞻性研判、全局性统筹调度、解剖式分析的方式方法，充分做好“颁证-融资”攻坚的“提前量”。区发改局指定专人统筹协调，区规自分局、区农业农村局指定专人具体指导镇街，镇街指定专人服务村社，银行机构指定专人跟踪“定制”授信产品。二是绵绵发力，破立“一串改革命题”。面临农村土地经营权登记业务“数据基础薄弱、登记制度不完善、不动产登记与土地承包合同管理不衔接”等一系列难题，始终坚持“抢饮头啖汤”的改革精神，“遇水架桥、逢山开路、靶向拆招”，建立农村土地信息跨部门共享机制，明确数据治理方式、登记成果档案共享利用方式，并在村民同意表决形式和相关要求等方面作出有益尝试，为颁证及融资工作“排兵布阵”垒好奠基台。三是善作善成，打造“一批权能融资先行试点”。借力农村产权权能改革契机，赋予农村产权权能金融属性，推动“农村资源”向“农村资产”蝶变，实现一系列农权权能融资抵押：以“土地经营收益权抵押+信用”组合担保模式，为宏诚果业公司发放200万元融资支持；以“580亩温室大棚抵押+实际控制人保证”组合担保模式，为广州绿天然生态农业有限公司发放5000万元融资支持；以“100亩国有建设用地使用权抵押+485.65亩林业经营权抵押”组合担保模式，为广州龙城国际康复医疗中心项目发放5.7亿元融资支持；以“养猪公司100%股权质押+生猪动产浮动抵押”组合担保模式，为广州一衣口田生态养猪有限公司发放1.31亿元融资支持。四是久久为功，营造“两个全省开创性亮点”。坚决用好“深调研”这个“看家法宝”，坚持“政府引导、农民自愿、社会参与”原则，落实“一线工作法”，稳扎稳打优选改革落地试点，引导广州农商银行增城支行等区内涉农金融机构创新金融产品，高效对接农村土地经营权抵押融资试点项目，制定“一户一策”授信方案。2023年6月26日，全省首宗农村土地经营权不动产权证在小楼镇沙岗村沙三合作社（20.36亩）“落地开花”；在颁证基础上，乘势而上，“以20.36亩土地经营权抵押+股东保证”组合担保方式，8月23日成功获批50万元贷款额度，全省率先打通土地经营权“颁证登记-贷款申请-抵押授信”融资路径。此外，2023年6月29日，在增江街陆村五星村成功颁发全省第二张农村土地经营权不动产权证书。

打通落地“毛细血管”，为改革试验“筑基”。

改革重在落实，也难在落实。农村土地经营权“颁证-融资”改革的关键在于“问计于民”，“从农民中，到农民中去”，体现“改革温度”的同时，借力“民心所向”助推成果落地。一是入户宣传“筑信强心”。发挥村社基层党组织的“前哨岗”作用，将宣传工作深入到基层村户“神经末梢”，“一对一、点对点，“一户一策、因户施策”，村社党组织书记、党员干部、理事会成员挨家挨户开展政策宣传，用“绣花功夫”做好政策解读，推动村民“思想破冰”，有效化解广大农民群众对《民法典》新创设的土地经营权认知不深、了解不透彻等难题，增强农民对权属统一登记改革和农村产权权能融资的信心和认可。二是规范流程“穿针引线”。深入研究《农村土地承包法》、《不动产登记暂行条例》、《广州市不动产登记办法》等法律法规，制定工作计划、设计工作流程、规范材料清单、明确基础数据，实现全流程“按图索骥”，在具体操作上为农村土地经营权颁证和融资“减负降压”。三是绿色通道“保驾护航”。建立农村土地经营权“颁证-融资”绿色通道，兑现“全生命周期式”服务，为“颁证-融资”工作提供“专人响应、专线响应”的优先级待遇，职能部门、银行机构安排专人靠前指导，镇街组建攻坚小分队下村入户收集农户资料，横向联动公证处提供夜间服务，解决农户时间冲突“小麻烦”，促成登记颁证和抵押融资“大改革”。

土地活则城乡融。如果说“颁证首创”是用“活”经营权的重大突破，那么“融资首创”则是用“火”经营权的一个重要开端，“造血式”激活了农村土地资源的“一池春水”，为打造更多农村土地经营权抵押融资案例奠定了路径基础和经验基础。

化“虚”为“实”，让制度红利“涨”起来。全省首宗农村土地经营权不动产权“身份证”的诞生，实现了不动产登记与土地承包合同管理工作的有效衔接，助推全省加快构建覆盖城乡一体和全部类型的“权籍一张图”，这不仅是不动产权统一登记改革的重要成果，更是有效保障土地承包经营权的生动实践，为深化农村产权制度改革、促进城乡区域协调发展奠定了产权基础。同时，进一步丰富了农村土地“三权分置”的实践内涵，拓展了农村土地的利用形式，从物权属性层面上，理清了农民集体、承包农户和经营主体的合法权益，强效助力构建新型农业经营体系。

点“土”成“金”，让沉睡农地“醒”过来。始终坚持“明确所有权、稳定承包权、放活经营权”的改革思路，为农村土地经营权颁发不动产权证，导入金融机构实施抵押融资，撬动了土地经营权的金融属性，有利于盘活大量闲置、低效的农村土地资源，拓展城市发展空间，提高土地产出率、劳动生产率和资本利用率，破除农业规模化、集约化经营的“土地瓶颈”，助推农业现代化与新型工业化、新型城镇化协调发展，为加快农村土地流转蹚出了一条“新路子”

变“土”为“宝”，让农民“钱袋子”鼓起来。对农户而言，如果说“农村土地实现30年不变”是让农户承包权“稳下去”的“定心丸”，那么两个“全省首创”就是让土地经营权“活起来”的又一剂“强心针”。在“三权分置”的制度框架下，进一步稳定了农村土地承包权，让农户“明明白白流转、踏踏实实流转”，维护了广大农民财产权益，提高了农民财产性收入。对经营主体而言，不但可以自主开展农业生产经营活动，还可以利用土地经营权不动产权证进行抵押融资，从而取得低成本贷款，缓解农业经营压力，享受“土地经营权+融资抵押物”双重政策利好。

两个“全省首创”是加快农村承包土地有序流转的关键一招，更是推动城乡融合改革试验的创新一招，让农民服下了“定心丸”，极大鼓舞了基层首创精神和改革决心。

该区负责人表示，接下来，将以此为“起点”，坚持吃“改革饭”、打“创新牌”，进一步总结成功经验、深化数据共享、强化协同增效，稳妥推进农村土地经营权不动产统一登记和抵押融资工作常态化开展，以改革开路全面助推县域经济高质量发展。