白洋淀流域综合治理思考与建议

中交雄安投资公司课题组

持续开展白洋淀流域治理及生态修复，是落实高标准高质量推进雄安新区建设决策，贯彻京津冀协同发展战略，践行新时期流域治理理念，改善区域生态环境，推动流域产业升级，带动自然和社会经济和谐发展的重要抓手。

中交雄安统筹中交优势资源，参与了白洋淀相关规划编制和白洋淀清淤工程1-4期、唐河污水库污染治理与生态修复等工程建设，在此基础上，充分借鉴国内外流域治理经验，积极开展《白洋淀流域综合治理工作分析与战略思考》课题研究，并编制了《白洋淀流域综合治理与生态修复实施方案》。依据课题和方案，对白洋淀流域治理现状进行了深入分析，提出了白洋淀流域综合治理的整体思路、实施范围及周期、拟开展的重点任务、投融资实施计划与项目运营模式等一系列建议，希望通过完善流域协同治理体系方面的探索，实现政府与市场两端发力，推动白洋淀全流域系统治理、协同治理不断取得新成效。

1  白洋淀流域综合治理必要性

白洋淀流域综合治理是国家战略的要求。党中央、国务院高度重视白洋淀生态环境治理和保护工作。2023年5月10日，习近平总书记在河北雄安新区考察时肯定了近年来白洋淀生态治理的成效，并强调“白洋淀生态环境治理和保护，功在当代、利在千秋，必须统筹谋划，扎实推进”。

2017年7月，作为雄安最亮丽名片的白洋淀与洱海、丹江口列为国家“新三湖”的水污染防治规划，一同上升至国家层面，雄安新区相继开展流域环境综合整治相关工作，白洋淀成为京津冀区域承载生态文明建设、保护环境和普惠民生的重要载体。

2018年4月14日，党中央、国务院正式批复《河北雄安新区规划纲要》（以下简称《纲要》），明确了白洋淀生态环境治理和保护的目标和任务，要恢复“华北之肾”功能。

《纲要》明确了白洋淀生态环境治理和保护的目标和任务：恢复淀泊水面，淀区逐步恢复至360km²左右，白洋淀正常水位保持在6.5-7.0m，将白洋淀水质逐步恢复到Ⅲ-Ⅳ类，增强白洋淀生态自我修复能力，远景规划建设白洋淀国家公园，做好白洋淀生态环境保护，恢复“华北之肾”功能。

白洋淀流域综合治理是新区建设的要求。2019年1月，经党中央、国务院同意，河北省委、省政府正式印发《白洋淀生态环境治理和保护规划（2018—2035年）》（以下简称《规划》），2021年2月，河北省第十三届人民代表大会第四次会议通过了《白洋淀生态环境治理和保护条例》（以下简称《条例》），为白洋淀生态修复和环境保护提供了科学支撑，也将为雄安新区可持续发展奠定生态之基。

白洋淀是华北平原最大淡水湿地系统，对维护华北地区生态环境具有不可替代作用，被誉为“华北之肾”。湖泊是水资源的重要组成部分，也是大部分污染最终汇集的地方，雄安新区政府也在规划中提出践行生态文明理念，尊重自然、顺应自然、保护自然，统筹城水林田淀系统治理，做好白洋淀生态环境保护。白洋淀生态环境治理、保护关系到区域生态安全和新区生态文明建设，直接影响着京津冀区域生态安全和可持续发展过程，建设雄安新区，一定要把白洋淀修复好、保护好。

白洋淀流域综合治理是生态恢复的要求。水是铺就雄安新区蓝绿底色的原料，白洋淀位于雄安新区核心位置，在区域生态安全体系占有极高的战略位置，是雄安新区发展的重要生态水体，同时也是海河流域蓄滞洪区，起着保护天津和周边市县安全的作用，地理位置十分重要。“未来之城”与“华北明珠”因水而联、共融共生，白洋淀不只是人类的淀，还是200余种野生鸟类的栖息地，恢复白洋淀流域生态，有利于提升生物多样性、提高生态系统稳定性、促进人与自然的和谐共生。

雄安新区设立后，白洋淀环境综合整治成效初显，但要达到规划目标，形势依然严峻。白洋淀生态恢复，成在淀泊，功在全流域，因此恢复白洋淀良好生态系统，重现“华北明珠”独特的“苇海荷塘、鸟类天堂”的胜景，做到“以淀兴城、城淀共荣”，打造蓝绿交织、清新明亮的生态空间非常必要。

白洋淀流域综合治理是完善综合立体交通网络的要求。白洋淀自古有舟楫之利，形成了以白洋淀及上下水域为核心和主干道的航运网，《纲要》明确提出，加强新区与天津港、黄骅港交通联系，畅通新区出海通道，尽快推动津雄水运通道复航。2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《大运河文化保护传承利用规划纲要》指出，2025年实现主河道全线有水，先期推动适宜河段旅游通航的目标。2020年7月，国家发展改革委、交通运输部印发《关于加快天津北方国际航运枢纽建设的意见》，要求“研究规划天津港至河北雄安新区的水运新通道”。

雄安新区至天津港的水运通道（以下简称“雄津水道”）将为沿线河北、天津地区开辟内河水运新方式，打通华北地区海河联运新出海口；充分发挥内河水运成本低的比较优势，进一步降低腹地社会物流成本，预计雄津水道复航替代陆路运输产生的运输费用节约2035年、2050年将分别达到1.8亿元、3.0亿元。不考虑新能源使用的情况下，测算2035年、2050年雄津水道复航能够带动碳排放降低10万吨、18万吨。

2  白洋淀流域综合治理现状分析

2.1 白洋淀流域治理阶段性成效

白洋淀上游流域的90%以上在河北保定境内，治水任务尤为艰巨，近年来，雄安新区加大白洋淀生态保护和修复力度，投资190亿元、实施189个流域治理项目，通过生态补水、控源截污等系统性生态治理，白洋淀水生态环境持续改善，“华北之肾”功能加快修复，水质持续向好，生物多样性显著增加，生态环境治理实现阶段性目标。目前，白洋淀淀区水位稳定保持在7.2m左右，淀区面积恢复至290km²左右，其中白洋淀区水质从劣Ⅴ类转为Ⅲ类，进入全国良好湖泊行列，为近10年来最好水平。

2.2 白洋淀流域现状分析

白洋淀流域，发源于太行山众多河流，汇入海河。历史上，白洋淀从北、西、南三面接纳白沟引河、南拒马河、萍河、瀑河、漕河、府河、唐河、孝义河、潴龙河等9条河流，史称“九河入淀”、“九河下梢”；历史上白洋淀从北、西、南三面有4大1小水库，分别是瀑河水库、安格庄水库、龙门水库、西大洋水库、王快水库。如今的白洋淀上游，从北、西、南三面依次有白沟引河、南拒马河、萍河、瀑河、漕河、府河、唐河、孝义河、潴龙河等9条较大的河流入淀，加上引黄入冀补淀河，共有10条较大河流入淀，下游通过淀区东北的泄洪闸及溢流堰经赵王新河，汇入大清河。

白洋淀流域河流分布情况详见篇尾附图《白洋淀流域生态环境治理和保护规划图》。

生态环境仍较脆弱。近些年白洋淀通过系统性生态治理，淀区综合治理工作取得了显著成效，但是放眼整个白洋淀流域，在人类生产生活和交通方式的影响下，入淀河流水质波动大、含沙量大、各类污染物输入量大、流域环境污染来源复杂、自然入淀水量减少，出淀河流生态环境脆弱、生态服务功能低、水体水质保持效果差，淀区生态空间萎缩、生态环境破碎严重，仍然严重影响白洋淀“华北之肾”功能的发挥。白洋淀流域河流基本情况及存在问题如表2-1所示：

综合治理不够系统。白洋淀生态环境治理项目近些年的投资额逐年递增，但目前已实施的项目治理规模和模式受资金制约，多为试验性质，普遍具有规模小、实施主体多、治理范围不集中等问题。当前，雄安新区的工作重心已转入高质量建设、高水平管理、高质量疏解发展并举阶段，城市轮廓已初步展现，但白洋淀流域综合治理的规模与投资，与城市建设投入存在巨大差距，资金投入强度与规划时间节点的要求不匹配，治理节奏已与城市建设速度脱节，与白洋淀“华北之肾”定位不符，未全面消除污染源。实施白洋淀流域综合治理工作迫在眉睫，必须统筹考虑，建议明确治理主体。

2.3 白洋淀流域治理规划目标达成度分析

水资源目标方面，入淀水量不够。《规划》指出，确定2022年之前生态需水量为3～4亿m³/a；从远期需求与配置看，2022年之后，随着流域和淀区生态环境治理目标逐步实现，生态需水量为3亿m³/a。目前根据水利部数据显示，引黄入冀工程补淀平均1.5～2亿m³/a，白洋淀每年下泄水量超过2亿m³，入淀河流存在断流、自然入淀水量减少，2018年以来，白洋淀水位稳定保持在7m左右，淀区面积由171km²恢复至290km²左右，但与淀区规划的360km²目标还有较大差距。

水质量目标方面，污染来源复杂。《规划》指出，到2022年淀区考核断面水质达到国家地表水环境质量Ⅲ—Ⅳ类标准，到2035年淀区水质达到国家地表水环境质量Ⅲ—Ⅳ类标准。目前白洋淀区水质已从劣Ⅴ类转为Ⅲ类，但入淀河流水质波动大、含沙量大、污染输入量大、污染来源复杂，导致淀区水体水质保持效果差、生态自我修复能力差、生态脆弱，若要淀区水质稳定保持在Ⅲ类及以上，必须尽快全面消除污染源，筑强流域生态本底，提升生态服务功能。

水生态目标方面，生态稳定性不足。《规划》指出，2022年至2035年，实现淀区生态功能区生境质量优良，河岸带生态景观良好，生物多样性大幅提高。如今随着淀区面积逐步增加，淀区淤泥淤积导致白洋淀沼泽化趋势明显，生态系统净化能力不足，淀区生物栖息地质量下降，生物多样性恢复缓慢。

2.4流域治理的普遍特点与发展趋势

流域治理普遍具有投资大、主体多、周期长等特点。我国有松花江、海河、黄河、淮河、长江、太湖、珠江七大流域，流域治理内容主要包括水污染、水生态、水资源、水灾害、水动力、水文化、水景观、水管理，“八水共治”牵一发动全身，流域治理的复杂性和技术难度大。流域治理的投资规模较大，以蓟运河综合治理为例，河道全长154km，总体投资额约92.4亿元，仅单一河流治理投资额近百亿元。

涉及主体包括发改委、水利部、生态环境部、交通运输部、自然资源部、住房和城乡建设部等多部门，且多为跨行政区域治理，利益相关方、实施参与方多元化特征十分突出。

国内流域治理类型主要包括水污染治理、流域生态补水、堤防建设、改善及恢复生态环境、发展航运、产业建设和运营维护多个阶段，往往分近、中、远三期实施，规划治理时序均超过10年。

流域治理实施模式趋于投建营一体化。近年来，以投建营一体化实施模式开展流域治理的案例不断增多，以三河（永定河、汾河、蓟运河）、三江（锦江、沱江、南盘江）、四湖（抚仙湖、杞麓湖、异龙湖、星云湖）等大型流域治理项目为例，开发模式正由传统施工承包、EPC、投资+EPC、PPP向以投资主体一体化带动流域治理一体化的新模式转变。以投建营一体化为流域治理路径，通过与政府平台公司组建流域投资公司，依据每个项目的不同特点，采取“一河一策”，创新流域治理。

流域治理管控模式趋于政府统筹与多部门协同。流域治理新模式从顶层设计与策划入手，对技术体系、商业模式、融资方案、产业导入等综合筹划。部门协同涉及流域上下游、左右岸不同行政主体间的政策和利益协调，充分协同了水利、环境等部门，创新体制机制，推动各区域、层级、部门有效联动，避免各自为政、多头治水。按照生态系统的整体性、系统性，冲破博弈思维，割舍局部利益，形成更高层面协调机制。

3  流域治理经典案例的成功基因与借鉴启示

3.1 国内流域治理成功在于 “政府主导、市场运作”

永定河流域治理的突出特点是“投资主体一体化带动流域治理一体化”。永定河是贯穿京津冀晋的重要水源涵养区、生态屏障和生态廊道，也是京津冀协同发展的生态大动脉，由于过度开发、河道断流、污染严重、生态退化等问题，制约了区域经济社会持续健康发展。2018年，中交集团与京津冀晋四省（市）人民政府共同出资组建永定河流域投资有限公司，企业注册资本80亿，其中中交集团注资24亿，持股比例30%，自此中交集团开始全面参与永定河综合治理和生态修复，相继开展朔州桑干河应县段综合整治工程（山西）、晓月生态修复工程（北京）、永定河山峡段综合治理与生态修复工程（北京）、廊坊永定河综合治理固安段（河北）等流域治理工程。永定河经过两年多的综合治理，干流通河长度显著增长，河流水质持续提升，生态状况逐步改善，稀有鸟类重现河畔，让永定河一度成为“网红河”。2020年更是实现北京段25年来首次全线通水，重现了水绿岸美的自然山水风貌，永定河正逐渐恢复成流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河。中交集团全面参与永定河流域治理以来，充分发挥战略投资人的作用，从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源，重点实施“保通水”、“建廊道”、“促发展”、“树样本”四项任务，通过一系列治理模式创新、商业模式创新、管理模式创新，探索形成了以“投资主体一体化带动流域治理一体化”的治理模式，有效化解了流域治理的难点痛点，彻底走出了“边治理、边污染”的流域治理怪圈，为全国流域治理和生态环保事业树立了标杆。

平陆运河流域治理的突出特点是采用“由政府方代表和社会资本方依法共同成立项目公司”。项目公司负责本项目的投资、建设、管理、养护和运营，采用公益性和商业开发结合方式，实现投建营一体化。工程任务以发展航运为主线，包括航道工程和梯级纽建设，以及沿线跨河设施建设，水资源综合利用及配套设施建设，项目全长约140km，工程静态投资694.5亿，其中股东投资为208.4亿元，资金补助394.8亿元。平陆运河项目在交通运输优化、水资源综合利用、区域经济发展、生态环境治理、社会、安全等方面取得较好效益。

滇池流域治理的突出特点是“以昆明市政府为主导，成立政府投资平台”。坚持以水定城的理念，明确了“科学治滇、系统治滇、集约治滇、依法治滇”的“四个治滇”创新思路，并以政府投资平台为主体，成立专业治理公司，通过环湖截污工程、农村面源污染控制工程、生态修复与建设工程、河道治理工程、生态清淤工程和外流域引水等“六大工程”促进滇池水生态环境恢复，《滇池保护治理“十四五”规划》预估投资额133亿元。中交集团在1997年开展的中国首例大型浅水湖泊环保疏浚工程——云南滇池草海污染底泥处置工程设计，开启了国内真正意义上的环保疏浚设计先河，在河湖环保疏浚及生态修复的咨询、勘察设计方面积累了丰富经验。

3.2 国外流域治理成功在于“因地制宜、文化引领”

美国密西西比河流域治理，涵盖美国31个州和加拿大的两个省，自1986年始，对密西西比河的航运、防洪、发电、供水、灌溉、娱乐、环保于一体的综合治理从未中断，密西西比河流域治理工程种类之全、数量之多，在世界流域治理史上极具代表性，一是挡蓄工程，二是泄洪工程，三是整治河道。

美国芝加哥河位于人口稠密的大城市，在河岸可利用的改造空间十分狭窄，因此采用矮墙式护岸，在矮墙的顶端建造向水中延伸的平台，在平台上填充营养基质，种植水生植物，以此来提高驳岸的绿化水平，既节约土地，又可以达到生态化效果和目标。

英国泰晤士河治理有效运用了政府、民间企业和公民社团的协同合作机制，根据不同的地理、行政、法律和社会因素来制定相应的治理方案，采取科学、环保、可持续的方法加强对废物处理和水资源保护。

多瑙河流域治理涉及奥地利与德国，两地根据当地河流及文化特点，科学规划，奥地利段以防洪为方向，考虑维也纳人口多，用电量大的特点，同步建设水电站，调节河流水位与流速，减少洪灾风险的同时，也为城市供电提供良好基础。德国为提高多瑙河的航运能力，充分发挥本国技术优势，建立数字模型，发挥多学科之间的协同作用，先恢复河流生态环境，再恢复河流通航能力。

韩国光州川流域治理，根据河流流经地段的环境和文化特点，把河流分为三个治理河段，上中下游分别为“自然河”“文化河”“生态河”，在近郊恢复生态，在市中心建立景观空间，在远郊设立自然保护区，三个河段各有独立的特色主题和治理措施。

3.3 白洋淀流域综合治理需系统思考、协同施策

推进白洋淀流域综合治理、巩固白洋淀生态环境治理和保护成效工作点多面广，依然面临投资大、主体多、周期长等特点，需要系统谋划、协同发力，以投建营一体化实施模式可复制、推广、运用至白洋淀流域治理中，对实现建设津冀区域协同发展的绿色纽带、白洋淀流域治理修复的可持续发展、保护弘扬白洋淀流域历史文化遗产、促进生态建设与经济发展起到推进作用。

4  白洋淀流域综合治理下一步工作建议

4.1 整体思路

中交集团积极响应国家战略，曾深度参与成都锦江流域、太湖流域、滇池流域、汾河流域、永定河流域、武汉金银湖、雄安新区引黄补淀通道、唐河污水库等工程项目的综合治理，提供投资、咨询、勘察、设计、施工、运营等全产业链解决方案和一体化服务。

中交雄安在吸收借鉴包括美国密西西比河、查尔斯河、芝加哥河、韩国光州川、奥地利及德国多瑙河、英国泰晤士河，以及永定河、平陆运河、滇池等国际国内流域治理典型案例经验的基础上，坚持问题和目标导向，对白洋淀流域综合治理近远期工作进行全面分析，提出包括筑强流域生态本底、助力流域产业升级、推进雄津水道开发、保护淀区文化遗产四个治理方向，同时探索“组建中交白洋淀流域治理公司、以投资主体一体化带动流域治理一体化”的开发模式。

4.2 实施范围及周期

实施范围主要包括环淀重点治理区，即白洋淀及其紧邻外围，约600km²；修复控制区，即雄安新区全域，包括雄县、容城、安新三县行政辖区，任丘市鄚州镇、苟各庄镇、七间房乡和高阳县龙化乡，面积1770km²；同时，规划涉及大清河流域河北省境内约3万km²的流域协调区，以及白洋淀上下游河道等。实施周期近期至2025年，远期至2030年，远景至2035年。本阶段规划至远期2030年，即“十四五”与“十五五”期间。

4.3 拟开展的重点任务

根据《实施方案》确定的白洋淀流域重点治理措施要求，通过对筑强流域生态本底、助力流域产业升级、推进雄津水道开发、保护淀区文化遗产四个治理方向的梳理，拟定治理工作共涉及13种治理类型、43个工程项目，约657亿元总投资。

其中筑强流域生态本底方面，主要通过实施生态补水工程、生态清淤工程、截污工程、生态修复工程、水域治理工程、防洪排涝工程、生态提升工程、入淀绿脉工程等，推进山水林田淀草综合治理；助力流域产业转型升级方面，主要通过实施文旅工程、资源开发工程等，承接北京非首都功能疏解；推进雄津水道开发升级方面，主要通过实施水系连通工程、生态修复工程、航道开发工程等，促进津冀区域协同发展；保护淀区文化遗产升级方面，主要通过实施文遗保护工程，带动流域文化培育发展。拟实施项目清单如表 4-1 所示：

4.4 投融资实施计划与项目运营模式

实施方案共梳理出43个工程项目，总投资约657亿元，计划于2023至2030年期间逐步实施，其中“十四五”期间投资386.5亿元，“十五五”期间投资270.5亿元。

拟组建中交白洋淀流域治理公司，通过市场化方式筹措的建设资金，原则上通过项目所在区域土地综合开发、生态资源经营等实现平衡；项目运维资金，原则上通过项目所属地方政府购买白洋淀流域管理养护服务、生态资源综合经营等实现平衡”。

中交白洋淀流域治理公司运作模式及路径如图4-1所示，中交白洋淀流域治理公司股权结构如图4-2所示。

图4-1中交白洋淀流域治理公司运作模式及路径

图4-2中交白洋淀流域治理公司股权结构

附图 白洋淀流域生态环境治理和保护规划图