加速提升城关镇聚集和吸引农民进城能级

中国经济导报 中国发展网记者 程晖报道

“城关镇在新型城镇化进程中面临着引‘力不大、功能不强、能级不高’的现实问题。下一步要把力争实现城关镇在吸聚农民总量保持进一步稳步提升的同时，也能够提高城关镇聚集人口在全国的城镇人口中的占比，这就真正实现了县城的就地城镇化，有效分流和分担了农村大量人口过于向特大超大城市、城市群和都市圈聚集所引发的一系列的负担。”日前，中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力研究员在中国城市百人论坛 2022 春季论坛表示。

他回顾了我国城镇化发展的历史进程。改革开放之前，长期以来城乡二元分割，农村人口很难流动到城市地区来，限制了我国城市和城镇地区的发展。一直到1984年，我国当时出台了专门的文件，适当放宽了建制镇的设置标准，撤乡设镇步伐明确加快。据统计，1978年我国的建制镇数量2176个，到2002年增长到20601个，增长了8.48倍。改革开放初期，我国压抑很长时间的建制镇的数量迅猛增加的同时，出现了建制镇质量不高，布局散乱等一系列问题，在2018年8月，国务院办公厅专门印发了《关于暂停撤乡设镇工作的通知》，进入到建制镇理性发展的阶段。截止到2020年，我国拥有的乡镇级行政单元38741个，其中建制镇的数量是21157个，占比达到54.6%，与1990年相比提高了36.1%个百分点。

根据国家统计局《2021年中国县域统计年鉴》，2020年我国建制镇镇域户籍人口8.19亿，占到全国总人口58.1%，镇域户籍人口平均3.9万人，其中人口在5万以下、5-10万、10万以上的建制镇数量分别占比为74%、23%和3%，我国建制镇的75%镇域总人口在5万以下小城镇为主，其中仅有662个镇域户籍人口大于10万人，通过这个数字可以非常清楚了解到我国的建制镇的总体的人口规模相对偏小。同时，2020年全国建制镇镇域面积469.7万平方公里，占到全国国土面积的48.9%，规模以上工业企业数量达到19.42万个，占到全国规上工业企业总数的48.62%。

根据全国六普和七普数据，2020年我国建制镇镇区常住人口达到3.25亿，占到全国总人口的23%，占全国城镇人口的36%，也就是说六普和七普十年间建制镇镇区常住人口呈现了“两升一降”的特点，一是人口规模增加0.59亿；二是占全国总人口比重提高了3.15个百分点，一降是占全国城镇人口比重下降3.75个百分点。

“这些数据表明建制镇的人口进一步聚集，因为占全国总人口的比重保持了稳步增长，但是整个城镇化人口中的占比出现了下降，说明我国城镇化人口主力并未聚集到建制镇，而是聚集到建制镇以上的大中小城市和特大超大城市。”高国力谈到。

“要准确把握建制镇在我国新型城镇化进程中的功能和定位。”高国力谈到，建制镇在新型城镇化中承担着不可替代但又非常独特的功能和定位。一是建制镇是我国推进就地城镇化的关键载体或核心载体。很多农民不从事农业生产活动了，他在建制镇甚至市区从事物流、交通、餐饮，但是居住仍然可以回到农村，离土不离乡，这么看，建制镇是最为方便的。同时，建制镇也是能够解决我国当下庞大的留守群体，化解留守群体问题的一个非常重要的方面。如果农民工都到特大、超大城市去，大量的留守群体就会面临长期的隐患性问题，同时，依托建制镇来开展就地城镇化也是减轻缓解大城市病的非常重要的分流渠道。二是，建制镇的就地城镇化应该是实施乡村振兴战略的有力支撑。无论是基础设施的延伸衔接，还是公共服务的下乡进城，以及现代农业的进一步的做大做强，还有农村生态文明的推动和建设，都应该说建制镇是对接农村地区、是在衔接广大的农民一个非常重要的支撑和节点。三是，建制镇是推动城乡融合和一体化发展的重要支点。长期以来，我国农村支持城市或者城市从农村“吸血”，进入新世纪以来，我们进入到以城带乡，以工补农的阶段，分层次梯度式推动城乡融合一体化发展。

“要进一步加快推动县城补短板、强弱项，提升城关镇的集聚和辐射能力。”高国力谈到。

《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》进一步明确了县城在未来我国新型城镇化中的重要功能和作用。城关镇在过去十年，尽管常住人口规模保持了一定的增加，但是它在全国的城镇人口的占比却出现了下降。这说明城关镇在新型城镇化进程中面临着“引力不大、功能不强、能级不高”的现实问题。下一步要把城关镇聚集和吸引农民进城的能级加快提升，力争实现城关镇在吸聚农民总量保持进一步稳步提升的同时，也能够提高城关镇聚集人口在全国的城镇人口中的占比，这就真正实现了县城的就地城镇化，有效的分流和分担了农村大量人口过于向特大超大城市、城市群和都市圈聚集所引发的一系列的负担。

如何提高城关镇的积聚辐射能级？高国力谈到，一是着力进一步强化提升城关镇的生产功能，城关镇作为县域核心必然要有生产功能的进一步提升，生产功能提升首先会对农民进城产生直接吸引力，创造大量就业岗位，在特色生产功能和就业岗位的挖掘创造上进一步提升。 二是集约化，县城要避免我国前些年走过的粗放式摊大饼特别城市发展过程中走过的弯路，真正让县城的生产功能适度集约紧凑，实现生产功能集约化，通过园区特别结合绿色低碳发展的最新要求，对下一步城关镇的生产功能集约化提出更高的要求。三是生产功能适应化。县城不应该盲目追求生产功能的高端化，因为它自身的人才资本和市场化能力的约束，着力引进相配套的、合适、可行、能够落地的产业、行业和企业，也包括新业态、新模式在城关镇的落地。

如何着力提升城关镇生活功能进一步能级的提升和优化？高国力谈到，一是城关镇生活功能首先要围绕低成本，如果城关镇的生活功能在功能没有达到一定的水平之前，却走了很多城市走过的弯路，生活、居住、出行等成本过于快速抬高包括房价抬高，那将有可能降低农民进入城关镇的动力。二是要强调方便性，包括看病、出行、教育，让人感觉到生活在城关镇就是比一般的建制镇要更方便更快捷。三是生活功能要强调舒适度。城关镇应该着力瞄准小而美，特而优来设计城关镇的生活功能的配套设施和配套业态。比如，要避免城市交通的拥挤，生活压力的上升，生态环境的恶化和生活节奏的加快等。

“该着力发挥城关镇作为县域核心地位的优势，着力提升挖掘城关镇的综合职能潜力和引力。”高国力谈到，城关镇往往是一个县域行政、信息、商务和文化中心，往往拥有一般建制镇没有拥有的历史文化底蕴和内涵，所以，在这种情况下，城关镇和目前很多省域的省会城市应该有相似之处，不应该盲目追求功能的大而全，盲目追求经济总量的快速扩张，而应该着力在功能的配套完善特色优势上，让城关镇成为吸引广大的农民包括其他建制镇的劳动力就业人口，实现建制镇和城关镇分工协作、优势互补、人口互动的重要的载体。