从审计视角浅析基层央行预算 绩效管理问题及应对策略

摘要：全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。党的十九大报告中提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。人民银行作为中央预算单位，积极推进预算绩效管理改革实践，取得初步成效。近几年，内审部门紧跟步伐，在预算管理审计中强化对预算绩效管理监督检查工作，分析总结实施预算绩效过程中存在的问题，结合当前会计财务转型工作要求，提出积极的应对策略。

王婷  陈宇莉，刘伟正

一、研究背景

（一）党中央、国务院关于预算绩效管理的时间轴线。

2003年，党的十六届三中全会决定建立预算绩效评价体系，我国开始对预算绩效管理工作进行探索。

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要创新绩效考核机制的理念。2015年新预算法首次将预算绩效管理以法律形式确立，预算绩效管理框架基本建立。财政部陆续出台《关于推进预算绩效管理的指导意见》《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》等系列文件，并开始推进各项转移支付资金的绩效自评等工作，逐步推进预算绩效管理。

2017年，党的十九大报告中提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”；2018年，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，同年，财政部发布《关于贯彻落实<中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》，对预算绩效管理做出了具体的规划部署，细化了全面实施预算绩效管理的重点内容和任务要求，从顶层设计的角度对预算绩效的持续推进和组织实施进行了引导和规范，自此，我国的预算管理工作全面铺开。

（二）人民银行预算绩效管理工作的发展状况。

一直以来，人民银行在加强预算管理方面，把提升资金的使用效益作为重要目标，转发了财政部相关文件《会计司转发财政部<关于开展2018年中央部门项目支出绩效目标执行监控工作的通知>》，并结合人民银行实际，提出具体要求和实施细则，在会计财务转型工作规划、年度支出规划和预算编制、会计年终决算等文件中对全过程预算绩效管理的工作方向和具体措施进一步明确。对项目支出设立绩效目标和开展绩效自评，并有选择性的对重点项目开展绩效自评。2019年总行印发了《中国人民银行预算绩效管理办法（试行）》的通知，2020年6月南昌中支印发了《江西省人民银行预算绩效管理实施细则（试行）》的通知，在全省范围内，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

（三）人民银行预算绩效管理的审计探究

近些年，人民银行内审部门开展了系列绩效审计探索和实践，不断拓展绩效审计，将绩效理念融入审计工作。2019年《中共中国人民银行委员会深化人民银行内审工作指导意见》（银党[2019]40号）提出，要深化预算绩效审计，对绩效管理政策、制度落实情况进行审计，促进绩效理念融入预算管理全过程，提升预算管理效率效果。2020年，在预算管理审计方案中提出加强预算绩效管理监督的要求，要求关注现行预算绩效管理工作要求落实情况，揭示预算绩效目标设置不合理，执行偏离绩效目标，执行进度不均衡，预算支出浪费，资金长期闲置，绩效评价质量不高，绩效评价结果未有效应用等问题，2021年预算绩效审计要求，重点关注预算资源配置，强化预算对落实党中央、国务院重大决策部署以及人民银行履职的保障能力，实现有限资源有效匹配，并在内审司组织的各类培训中明确预算绩效审计作为常规审计项目，是今后审计的重点与难点。

二、实现全面预算绩效管理的意义

有效的预算绩效管理，能够有力夯实基层央行绩效主体责任，推动履职效能提升，存在以下几方面优势。

（一）实施预算绩效管理有助于提升预算管理水平。把绩效管理思维融入到预算管理的各个环节，构建有目标的预算编制体系，监控预算执行进度，应用预算的评价结果，能够有效的帮助全体员工树立绩效意识，提高管理效率。另一方面，开展预算绩效评价，有效帮基层行找准预算方向，解决预算编制与执行不匹配问题，促进预算管理工作高效开展。

（二）实施预算绩效管理有助于提高预算分配科学性。对预算项目的立项必要性、投入经济性、目标合理性、资金使用合规性等方面进行综合评价，评价结果作为预算资金分配的重要参考依据，能够提升预算分配科学性，使得预算支出更加规范有效。

（三）实施预算绩效管理有助于提高基层行履职能力。将预算项目从成本、产出、经济效益等多方面综合评价，并与下年度预算资金安排、单位考评挂钩，使基层行对预算资金的使用方式转变为预算资金的使用效益，能够有效提升履职能力。另一方面，绩效评价公开，使得社会公众参与到监督中，提高公信力，树立良好的社会形象。

三、预算绩效管理中存在的问题

（一）全面绩效管理意识有待进一步加强。部分单位忽视了绩效管理的重要性，存在重支出轻绩效现象，未充分贯彻执行全面绩效管理相关政策，未形成全员绩效管理的氛围。如检查发现，部分基层行预算绩效管理工作开展较为缓慢，绩效管理相关制度不健全，各职能部门之间不能有效的各司其职，协同配合，存在由会计财务部门代替其他部门开展绩效管理工作情况；上级主管部门未能有效发挥对下辖各单位预算绩效管理工作指导、监督作用，编制规划时，替代下级机构编报相关数据，不能真实反映出本级及下级机构预算情况。

（二）全面绩效管理过程有待进一步完善。目前，各级行全面预算管理工作属于起步阶段，预算编制、执行、监控、评价等环节的实施细则需要逐步完善。存在：预算编制与核批数相差较大。从基层行近几年的预算编制数和预算核批数看，很难匹配一致，这和预算编制的科学性存在一定的关系，但是也和人民银行预算体制相关，越到基层，预算的可分配性越被动，使得部分预算编制流于形式，打击了预算编制人员的积极性，影响了预算编制的准确性，预算安排缺乏主动性；预算的执行力度不够。各项目指标分配时缺乏科学依据，分配的随意性较大，而预算分配缺乏有效的监督机制，容易导致各部门预算执行力度参差不起；预算绩效管理不全面。目前各基层行只针对项目支出开展绩效管理工作，与整体绩效管理的目标相差较大，未将人员经费、公用经费、专项经费等纳入预算绩效管理中。

（三）绩效管理评估及指标设定有待提高。绩效目标管理包涵货币发行费、安全防卫费等能够体现人民银行主要业务及职能特点的项目支出，以自评为主，由于缺乏经验或者责任心不强，导致指标的科学性较低，有的行制定的绩效目标指标不可量化，给后续的绩效评价到来困难；有的行制定的绩效目标过于笼统，不利于绩效目标的实现。检查中发现，部分单位在做事前绩效评估时，对立项必要性、实施方案可行性、支出内容合理性等方面未能进行客观、公正的绩效评估，如编制网络租赁费事前绩效评估时，方案中的网络线路与实际不符；部分单位在填报事前绩效评估报告时，未剔除掉业务专项经费列支部分，导致填报的预算金额大于实际执行数；编制电子设备购置费时，部分行未进行调研而直接沿用上年的采购数据等；部分行在绩效目标的设定指标选取、评价依据、标准等缺少具体的说明以及与基层行工作实际情况部分脱节，如有些绩效评价目标注重投入资金、完成数量等数量指标，满意度等指标缺少来源依据；部门预算绩效指标未充分考虑各级行的差异，如安全防卫费中“押运”相关指标，某些单位并没有该业务；上述各类问题直接影响了绩效目标的执行。

（四）全面绩效评价在广度和深度上有欠缺。预算支出绩效评价在年度预算执行终了和项目实施期结束后进行，预算绩效评价结果划分为优、良、中和差四档。检查中发现，由于绩效评价结果与下一年度的预算指标挂钩，部分行在做绩效自评时，选择追求“满分制”，自评结果无法做到客观准确、分值合理，如部分项目资金通过调账或串科目使用，但是在项目执行数依然100%，影响了项目绩效执行监控、评价结果准确性，这些带有主观设计的评价值与实际的偏差会导致绩效评价结果的有效运用难以体现。

 （五）全面预算绩效专业化水平有待提升。预算绩效管理工作是一项全行性工作，需要会计财务部门及相关业务部门协作配合下完成。预算绩效目标的设定、绩效监控、评价由相关业务部门负责，工作的要求决定经办人员既要懂业务、又要懂财务。目前各基层行预算绩效管理工作由会计财务人员兼任，普遍存在人员数量不足、对预算绩效管理工作了解不深、专业性不强等情况，对预算绩效工作开展带来了较大难度。

    四、完善预算绩效管理的改进建议

（一）提升全面绩效管理意识。一是组织各级机构学习预算绩效管理的相关文件和会议精神，提升领导班子对实施全面预算绩效管理的认识。二是充分发挥预算绩效管理领导小组作用，从预算编制、执行、分析预测、绩效管理以及监督检查环节入手，牵头抓总，强化过紧日子和预算绩效管理工作的宣传政策，上下联动，凝心聚力，强化会计财务部门、业务部门与各支行的协调和合作机制，形成分工明确、互相协调、责任清晰的预算绩效管理链条，确保支行及各业务部门积极参与到绩效管理中，形成全员预算绩效管理的意识。

（二）完善全面预算绩效管理工作。一是积极推动全面绩效管理实施细则的完善，在预算编制、执行、监控、评价等环节上，不断实践，积极总结经验，细化实施细则，推动预算绩效管理实施对象由以预算为主，向重大政策、重大项目和单位（部门）整体预算拓展。二是改进编制方法，制定和完善公用经费以及发行货币费、安全防卫费等预算支出的标准和方法，减少预算编制流程、预算编制方法等主观性与随意性，提升预算的科学性及有效性。三是进一步加强对预算执行进度的监测、分析和管理，增加绩效监控频次，明确会计部门与业务部门的职责分工，促使业务部门主动参与预算执行监控，促进预算指标的均衡、合理、合规使用。四是将预算绩效与部门预算挂钩，把当年的部门预算执行情况和绩效评价结果作为下一年度预算规模的重点参考。五是开展绩效考核制度，更加细致的划分工作计划，让绩效预算更快的融入日常管理中。

（三）加强全面预算绩效评估和指标设定科学性。建立科学的评价指标评价机制，要求相关部门依据预算项目背景、资金支出情况综合分析，确定预算工作开展的大致方向和内容，结合项目不同的特点创建相应的评价指标，并对现有的评价指标进行完善，进行定量及定性分析，遵循可比性、科学性原则，降低评价的难度，使得评价更加客观准确。发挥群策群力，绩效管理部门与业务部门一同分析、交流，对各项指标综合评定，以定量化方式确定评价指标。

（四）提升全面预算绩效评价的广度和深度。一是提高预算绩效自评规范化水平。会计部门应有效履行自评情况的审核工作，提高绩效自评真实性与客观性，准确反映绩效目标实现结果，保证预算绩效评价对提高预算资金使用效益的促进作用。二是建立绩效评价结果公示制度，加大对重大绩效责任问责力度，强化预算监控和执行监控，确保预算资金合理利用，均衡开支。

（五）强化全面预算绩效人才培养模式。一是通过内外部培训相结合的方式提升人员预算绩效管理的业务水平，培训内容不仅要讲理论，更要注重加大业务实践的培训力度，并且将预算绩效理念以及职业道德等纳入培训内容，进行全方位、立体式的培训。二是加大人才引进力度，在每年招录人员时，有计划有选择性的引进专业化高素质的复核型人才，为预算绩效业务的开展提供不竭动力。

（六）加强审计发现问题整改落实。探索建立审计结果与预算安排和预算绩效管理挂钩机制，把审计结果作为优化年度审计预算安排的重要参考，对审计发现的与预算安排相关的重点问题，在编制相关项目预算和绩效评估时，按照审计整改要求给予落实。