不良资产处置能否跨越“两大法律冲突”？

中国改革报、中国发展网记者田新元

 “破产程序本身就是典型的效率最高的执行程序和保全程序，其他的任何机关包括刑事司法机关的查封保全等程序都不能对抗它。”“在建工程不可能再形成物权时，就不能对抗作为物权的土地使用权。”11月25日，在中国商业法研究会、中国政法大学银行法研究中心主办的“不良资产交易与‘房地分离’法律困境化解”研讨会上，就如何通过立法、强制力度和保障措施走出不良资产处置中“房地分离”法律困境？与会法学专家、业内人士各抒己见，精彩纷呈。

现阶段加强不良资产处置具有特殊的时代意义

中国商业法研究会会长、最高人民法院特邀咨询员、北京大学企业与公司法研究中心主任、教授、博士生导师甘培忠教授认为，近年来我国经济发展模式转型，产业结构不断调整，叠加疫情创伤的效益，不良资产的总体规模持续增长，以商业银行为例，2020年-2022年不良资产处置规模超过3万亿，预计2023年市场规模仍将持续增长，在全面深化改革的背景下，加强不良资产处置，不仅有利于化解实体企业经营风险，而且有利于经济结构的调整和资源优化配置，进而推动经济高质量的发展。

甘培忠认为，不良资产处置涉及到的法律关系复杂，可能隐藏各种各样的法律风险，其中房地分离法律问题给不良资产处置造成了特别的困扰。根据《民法典》的相关规定，房屋所有权和土地使用权已经视为整体，秉持一级处置原则，但在实践中房地分离问题仍然存在，增加了不良资产处置的难度，该问题有待从学理上加以厘清，区分不同维度进行处理。

破产程序与刑事查封冲突应当优先保护谁？

目前经济环境下，涉及犯罪破产程序之间发生查封，或者刑事强制措施，和破产程序之间发生的冲突越来越多，它是一个老问题，也是一个新问题。但问题和原因出在哪儿？全国人大财经委员会破产法起草工作组成员、中国社科院法学研究所研究员、教授、博士生导师邹海林教授认为，原因主要出在对企业破产法第19条的理解上。

企业破产法第19条规定，“人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止。”究竟应当如何理解“应当解除”？这是一个关键问题。从企业破产法立法精神看，破产程序是一种概括的财产保全，一旦启动破产程序，对债务人财产的所有保全和执行程序都必须而且应当终止，不能被破产管理人这一非权力主体的表象所迷惑。同样，如何理解“有关债务人财产的保全措施”？也是一个关键问题。所谓债务人财产，按照破产程序的制度设计，是指人民法院受理破产案件时，债务人控制并能够利用的所有财产。依据最高法《九民会议纪要》规定，税务机关、海关、公安机关等执法司法主体对破产企业的财产采取的查封、冻结等措施，都属于“有关债务人财产的保全措施”，应当解除。如果在制度问题上还是沿用现在的做法，即由人民法院与税务机关、海关、公安机关等单位进行协调和沟通，那么这个问题是无解的。对于破产程序与刑事查封等其他国家机关强制程序的冲突，可能最终需要通过立法予以解决。但现在至少在观念上，我们必须认识到，破产程序就是典型的效率最高的执行程序和保全程序，其他的任何机关都不能对抗它。只要保全的是债务人财产，破产程序的优先效力就必须等到保障。

破产重整能应当优先得到保障

中国人民大学破产法研究中心主任、教授王欣新认为，由于企业破产法、民事诉讼法等法律和相关司法解释对“如何解决破产案件受理后不同国家机关采取的财产保全措施”问题规定得不够具体明确，以及在法律执行中缺乏强制力度和保障措施，致使破产程序尤其是重整程序中，破产财产保全措施解除处置的司法程序存在难以解决的法律冲突和操作困难，影响到破产程序及企业挽救的顺利进行。

《企业破产法》第19条规定：“人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除”。规定中的保全措施，既包括民事诉讼保全措施，也包括在行政处罚程序中的保全措施，如海关、市场监督部门等采取的财产扣押、查封等措施,还包括刑事诉讼中公安司法机关采取的查封等财产性强制措施。由此，解除保全措施分为解除其他法院的保全措施和解除其他国家机关的保全措施两种情况。在司法实践中，解除其他法院采取的财产保全措施，因同属于法院系统,通过执行法院的上级法院的协调干预可以得到解决。而要解除其他相关单位如公安、海关、税务等单位采取的财产保全措施，涉及到不同立法规定的不同法律职权以及相关部门的工作与管理利益,有时还要克服地方保护主义，往往就难以解决。

要解决这一问题，首先要对破产程序对债权人的公平清偿功能，尤其是企业挽救功能的重要意义有正确的认识。无论是民事案件、行政案件还是刑事案件中，涉及到当事人的民事权利原则上都应当是平等的。尤其是在债务人无力清偿全部债务进入破产程序时，更应当通过破产程序实现对全体债权人的统一公平清偿。而且破产重整程序还负有以重整挽救企业的功能，通过盘活债务人企业的资产与资源，可以实现其财产价值的最大化，从而在实现企业再生的同时，也使债权人得到更多的清偿。其次，问题的解决要遵循法治化的渠道。为此应当制定相关立法，协调解决现行不同立法中存在的各种法律矛盾与冲突，对相关问题的解决作出明确、统一的规定，并制定具有可操作性的具体措施，包括相应的法律责任制度，确保《企业破产法》公平维护债权人权益、挽救企业的重要制度得到顺利实现。

“房地冲突”必须坚持房地一体的基本法律路径

中国行政法学研究会副会长、最高人民法院执行特邀咨询专家、最高人民检察院民事行政诉讼监督案件专家委员会委员、北京大学宪法与行政法研究中心名誉主任、教授、博士生导师姜明安教授认为，房地一体是我国现行法律法规确立的涉及房地产和公民的房地关系，解决房地分离基本的法律路径。如果坚持这个法律路径，这种情况就不会发生。

产生房地分离法律困境有多个方面的原因，其中之一是当时还没有正式的作为处理房地关系基本的法律，解决的主要办法是调查每一起房地分离产生的问题，到底是什么原因产生的。历史原因形成的，还是因为信息不沟通形成的，还是当事人的原因形成的，要把案子为什么形成房地分离，要把原因找出来，按照不同的原因来找出不同的解决方法。

房地权利主体必须合一

全国人大物权法起草小组成员、中国保险法学研究会副会长、最高人民法院案例指导工作专家委员会委员、中央财经大学法学院《民法典》研究中心主任、教授、博士生导师陈华彬教授认为，因历史遗留原因或违法转让行为导致房地分离客观存在，房和地分属于法律上的不同权利主体，但在处理时必须坚持房地一体原则，房地权利主体应当合一。当土地上的建筑物等定着物丧失其赖以存在的作为所有权权利的依据时，或者说当土地上的建筑物等定着物并无支撑其存在的土地使用权存在时，就宜被判定为违章建筑物。当土地上的建筑物等定着物

具有债法也就是合同法上的合同依据，但不可能再形成为物权这一对世性权利时，应当将土地上的建筑物等定着物的权利性质定性为债权，

依附于其所得以存在的土地使用权。于发生转让或让与土地上的建筑物等定着物时，其与支撑它的土地使用权一并予以转让、让与给第三人，或者归属于最终的土地使用权人。在处理有关房地分离的实务中，有法院在判决中指出，商品房预售登记备案并不产生物权变更，基于预售取得的是请求将来发生物权变动的排他性权利，而不是物权。法院的这一判决结论是可以接受的，是值得赞赏的。

北京市清律律师事务所高级合伙人郑欣和不良资产交易与执行法律论坛秘书长王继君等与会嘉宾也从各自实务经验角度作了分享发言。