地方公共安全风险治理研究

中国人民大学南水北调高质量发展战略研究院课题组

摘要：河南省南阳市各级各部门坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，加强风险分析研判，深挖问题根源，以“钉钉子”的精神抓好安全风险治理工作，同时加强源头防治和系统施治，健全常态防控机制，努力构建安全防控大格局。本文从安全意识与能力培养、风险治理体制机制建设、企业安全生产主体责任、安全风险防控和应急处置基础四方面入手介绍南阳市公共安全风险治理现状，以期为同类型或同等量城市的安全治理提供参考。

党的二十大报告提出：提高公共安全治理水平；坚持安全第一、预防为主；完善公共安全体系；提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力。为此，河南省南阳市遵照“安全第一，预防为主”的思路，聚焦安全生产、自然灾害和城市公共安全等领域，结合应急管理水平和安全生产实际情况，围绕安全意识、安全制度、安全责任、安全科技、安全投入等关键要素，扎实推进全市安全风险治理工作。近年来，南阳市生产安全事故、较大事故、重特大事故起数和伤亡人数逐年下降，自然灾害科学预报预警，灾害应对及时有效，城市公共安全风险可控，全市安全生产形势总体平稳，整体工作在全省位于优秀等次，为南阳经济高效、健康、有序发展提供了坚实的安全保障，在南阳市“副中心城市”高质量发展方面做好了基础保障。

理念先行，全员安全意识培育和安全能力培养

搞好安全生产工作，思想认识和素养能力是关键。牢固树立安全发展理念，正确处理安全和发展的关系，坚持守住“安全”这条红线，对此南阳市针对不同群体有针对性地开展了系列宣传教育培训，有效提升全员安全意识和能力。

一是加强公职人员安全意识培育，全面开展应急管理业务培训。南阳市高度重视管理人员的安全风险管理教育，推进应急机关文化建设，加强“把艰险扛在肩上、把平安留给百姓”的应急管理理念培育。多方式、多渠道举办干部素质能力和法律法规培训，分层次开展安全生产、灾害防治、应急管理等专题业务培训。通过演练活动，加强安全生产文化培育，提升应急管理能力。

二是加强企业干部职工安全意识培育，提升生产安全管理和救援能力。南阳市通过开展党政领导干部和企业负责人宣讲谈心的方式，强化企业主要负责人安全底线思维。通过专题走访、调研企业、问题收集办结、惠企助企等形式，深入开展“万人助万企”活动等。

三是加强市民群众安全意识培育，强化基层群防群治能力提升。南阳市依托“安全生产月”“全国防灾减灾日”“119”消防宣传月等时间节点开展活动，推进应急安全宣传“五进”工作。组织推进综合减灾示范社区建设，积极推进安全风险网格化管理，全面提升基层安全水平和治理能力。

守牢底线，强化风险治理体制机制建设

安全风险治理实践规律表明：三分靠技术、七分靠管理。健全的组织机构、科学的管理体制、高效的工作机制是有效应对风险的重要保障，是预防、防范、化解、处理风险的中枢系统，通过管理体系和制度才能守牢安全底线。

一是构建“11155”安全生产管理体系。南阳市立足实情，构建了“11155”安全生产管理体系与机制，具体内容如下。1个应急管理新格局：建成“党委政府统一领导、行业部门协调配合、救援队伍履职尽责、社会公众人人参与的责任体系，形成党委领导、政府负责、社会参与、协调联动、科学救援、保障有力”的应急管理新格局。1个网格化管理格局：按照“党政同责、一岗双责”“三管三必须”要求，推动安全生产执法关口前移、力量下沉、重心下移，划分县、乡、村、组四级网格，建成一级网格18个，二级网格264个，三级网格5782个，四级网格51480个，初步构建纵向到底、横向到边、全覆盖、无盲区的安全监管工作大格局。1个应急管理体制：依据市政府出台的《关于建立完善全市应急管理体系的通知》，利用总指挥部办公室（应急管理部门）的综合优势和11个专项指挥部办公室（各牵头单位）的专业优势，建立了“1+11”应急救援指挥体系。

5个应急管理体系，包括：应急能力体系、应急管理组织体系、应急救援队伍体系、调度指挥体系、应急服务体系。5个应急管理工作机制，包括：预警机制、会商机制、联动机制、协调机制、调查评估机制。

二是构筑安全风险综合治理的多重防线。南阳市严格落实省委、省政府《关于全面加强危险化学品安全生产工作的实施意见》，全面加强化工园区、高危工艺、重大危险源的全过程、全链条排查治理。深入开展安全生产专项整治三年行动，完善和落实重在“从根本上消除事故隐患”的责任链条、制度成果、管理办法、重点工程和保障机制，建立了企业安全隐患排查和安全预防控制体系，构筑企业安全生产第一道防线。

三是强化安全风险治理制度与规范建设。南阳市全面强化重大风险、重要领域、重点环节的安全风险治理制度与规范建设。安全生产责任方面，落实省委《加强安全生产责任落实若干制度》，制定完善了党政领导干部安全生产“职责清单”和年度“工作清单”，制定并印发《市安委会成员单位职责清单》。机关单位管理方面，制定《市应急管理局说“不”事项提级管理制度》，落实说“不”事项层级管理责任。项目管理方面，制定“13710”工作制度，对重点项目采取细化责任、挂图作战、插旗推进的工作制度。企业安全生产管理方面，制定出台双重预防规章标准，对非煤矿山生产（系统）、危化企业、烟花爆竹企业、化工园区、工贸企业双重预防实现全覆盖。

多措并举，严格落实企业安全生产主体责任

企业是生产经营活动的主体，是安全生产责任的直接承担者，所有企业都必须认真履行安全生产主体责任。

一是创新方式方法，突破式加强安全隐患排查整治。南阳市深入贯彻实施《安全生产法》，建立企业风险主动报告制度，落实企业安全生产承诺、失信惩戒、安责险等制度，对重点企业“一企一策”指导服务，采取企业自查、专家诊查、执法检查等方式方法，对重点行业领域组织“拉网式”隐患排查整治。在危险化学品领域：深刻汲取事故教训，持续开展危险化学品专项整治和执法检查，排查隐患和打击取缔违法非法危化企业，圆满完成省政府下达的烟花爆竹去库存任务，全域实现清零。在非煤矿山领域：组织对地下矿山采空区、排土场等危险源开展专项治理，组织对全市矿山企业进行“专家会诊”，排查治理隐患。在工贸行业：认真摸清底数，组织企业开展自查自纠，排查隐患。严格按照“四个一律”和“五个一批”要求，加大执法检查和处罚力度，采取警示约谈、挂牌督办、停产整顿、暂扣证照、关闭取缔等处罚措施，严厉打非治违。

二是深化专项整治，精细化落实企业主体安全责任。结合南阳是农业大市、旅游大市以及特种设备数量多的实际情况，南阳市2020年制定“1+2+11”三年行动实施方案，2021年制定安全生产专项整治三年行动。聚焦22个重点行业领域的短板弱项，实行“清单式”管理和“挂图作战”，按责任落实、按清单落实、按任务落实。在危险化学品领域：实施危化品企业安全分类整治和精细化工企业“四个清零”；深化化工园区安全整治提升，严控异地转移项目安全风险；推进“两重点一重大”生产装置、储存设施气体泄漏检测报警装置、自动化控制系统建设运行；开展烟花爆竹“打非”行动，强化非法违法“小化工”专项整治；聚焦重点难点，抓好国家、省《危险化学品安全风险集中治理方案》落实，建立任务清单等。在非煤矿山领域：严格非煤矿山许可程序，督促相关部门严格履行建设项目核准、超层越界开采、淘汰落后产能、民用爆炸物品管理等责任。在工贸领域：按照三年行动“重大事故隐患清零，有效遏制较大事故”总原则，稳步推进工贸行业安全生产专项整治，聚焦高温熔炉、粉尘防爆、液氨制冷、有限空间作业集中攻坚，组织暗查暗访和交叉互检等。

三是严格科学执法，专业化辅导督促企业落实责任。安全生产执法方面，南阳市坚持法治底线思维，严格执法。第一，严格执法标准，不断提升执法业务能力。组织全市应急系统575名执法人员参加执法能力轮训，将应急管理部印发的《安全生产执法手册》《执法手册》和省应急管理厅的《检查清单》执行情况作为执法规范化建设重要抓手，定期组织全市执法案卷评查互查等。第二，创新执法模式，形成“大执法”工作格局。打造执法全责任链条，明确细化各业务科室执法任务责任并加强与执法支队协同联动，健全执法信息共享机制，扭转业务科室“重业务许可、轻检查处罚”的理念，推进全员执法工作模式向纵深发展。第三，加大“行刑衔接”工作力度。建立健全与公检法沟通协调机制，加强安全生产领域涉刑案件查处与移交，加大媒体曝光力度，对安全生产违法犯罪活动形成强大震慑。第四，从严查处生产安全事故。加强对举报案件受理处置，对举报查实的非法违法行为进行严厉打击，按照“四不放过”原则认真查处各类生产安全事故，严肃追究相关责任单位和责任人的责任。第五，实施安全生产领域打非治违专项行动。按照市委、市政府工作部署，制定《全市安全生产领域“打非治违”专项行动实施方案》，结合全市安全生产大检查工作一并实施。联合督促市26个负有安全生产监督管理职责的部门和各县（市、区）政府，聚焦全市所有地区、所有行业领域、所有生产经营单位，广泛开展执法检查，确保取得实效。

加强投入，夯实安全风险防控和应急处置的基础

安全投入是安全生产的经济后盾和发展条件。南阳市为了确保安全生产，一方面尽可能给予财政支持，另一方面创新做法、增加安全投入。

一是打造“1+1+1”综合应急救援体系。坚持资源共享，合力打造“1+1+1”综合应急救援体系，即国家综合应急救援队伍+社会专业救援力量（“白鲨”水域、“蓝鹰”山岳两支专业队）+社区农村所在地市民（农民）救援队。重视消防安全救援力量建设，在指挥中心建设、信息通信保障、战勤应急联动上，协调市大数据管理局、市交通局、水利局物资供应站与多家大型工程机械设备单位签订协议，建立了联动协作机制。

二是注重基层救援“六有”规范化建设。南阳市重视基层救援队伍建设，以有班子、有机制、有预案、有队伍、有物资、有培训演练等“六有”为主要内容，推进乡镇（街道）基层应急管理能力标准化建设。

三是初步构建“智慧应急”体系。安全科技是支撑安全风险治理不可缺少的软件和硬件，南阳市初步完成了“智慧应急”体系建设。全市四级重大危险源全部完成监测预警系统安装，实时在线监测预警；基本完成“智慧应急”指挥平台建设，目前省、市、县三级平台已实现纵向横向融合贯通，公安、消防、林业、教育、交通、农业6个先行建设数据已接入市应急指挥平台，实现风险隐患“发现、预警、分析、决策、消除”的闭环式管理。

综上，南阳市在市委、市政府的高度重视下，各级各部门始终坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，加强研判分析，深挖问题根源，以“钉钉子”的精神抓好安全风险治理工作，同时举一反三、提升标准，源头防治、系统施治，健全常态防控机制，努力构建大安全格局。接下来，南阳市将进一步以推进安全发展水平、应急管理体系和本质安全能力建设为主线，防范化解影响全市高质量发展的各类自然灾害和生产安全事故风险，坚决遏制重特大事故，最大限度降低灾害事故损失，保障人民群众生命财产安全和社会稳定。南阳市的公共安全风险治理经验，具有样板示范作用，可供同类型或同等量城市的安全治理参考借鉴。

（本文系中国人民大学国家发展与战略研究院“南阳市公共安全风险治理和安全发展研究”成果之一，课题组负责人唐钧教授。原文刊发于《中国减灾》2023（3））