秉汉唐“遗风” 续旧时“荣光”

中国发展改革报社 记者 成静

“夫关中左肴函，右陇蜀，沃野千里……此所谓金城千里，天府之国也。”《史记·留侯世家》中记载了张良劝说刘邦定都关中，从而成就大业奠定了关中平原的历史地位的故事。关中平原是华夏文明重要发祥地和古丝绸之路的起点。如今，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中，关中平原更是具有了独特的战略地位。

2018年2月7日，国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发《关中平原城市群发展规划》（以下简称《规划》），关中平原城市群由此成为继京津冀城市群、长江中游城市群、成渝城市群、哈长城市群、长三角城市群、中原城市群、珠三角城市群之后获批建设的第八个国家级城市群。

近日，国家发展改革委再次印发了《关中平原城市群建设“十四五”实施方案》（以下简称《实施方案》），围绕优化城市群空间发展格局、提升交通基础设施互联互通水平、推动产业和创新协同发展、推进生态共建环境共保、共同打造内陆改革开放高地，推进公共服务开放共享等六方面，明确了23项重点任务。

“与2018年印发的《规划》提出2035年远景目标不同的是，《实施方案》提出了2025年城市群常住人口城镇化率达到65%、新增高速公路通车里程1000公里、万元GDP用水量下降6%等较为明确的近期建设目标。”国家发展改革委国土开发与地区经济研究所（区域发展战略研究中心）区域开放室主任、研究员卢伟表示。

西安都市圈引领带动作用得的凸显

“自2018年《规划》印发以来，关中平原城市群发展进程加快、动能增强，综合实力稳步提升。可以说，目前已经有了很好的现实基础。”中国国际经济技术合作促进会绿色城市建设工作委员会会长杜芸在接受本报记者采访时说，“关中平原城市群，地跨甘肃、陕西、山西三省，人口和体量都跟一个省份差不多。如此大规模的城市群，核心城市的引领和带动作用是十分重要的。”

卢伟认为，《实施方案》的一大亮点在于强调了培育发展西安都市圈对城市群建设的引领带动作用。

西安都市圈地处我国“两横三纵”城镇化战略格局中陆桥通道横轴和包昆通道纵轴的交汇处，是关中平原城市群的核心区域，是西部地区发展条件最好、经济人口承载能力最强的区域之一，是西北地区的经济中心、文化中心、科技中心和对外交往中心，在社会主义现代化国家建设大局和构建新发展格局中具有重要地位。

2015年2月、2020年4月、2021年9月，习近平总书记三次来陕西考察并发表重要讲话，作出一系列重要指示、提出一系列明确要求，为西安都市圈高质量发展明确了方向。

2021年6月7日，关中平原城市群区域合作办公室揭牌成立。随后，14市（区）代表共同签署了《关中平原城市群政务服务“跨省通办”合作协议》，建立了“跨地区通办”的良好运行机制。

“《实施方案》提出，支持西安牵头建立都市圈党政联席会议制度和同城化发展办公室，完善常态化沟通协调机制。这表明要在城市群协调机构建立基础上进一步明确都市圈的推进机构和机制，依托西安国家中心城市加快培育现代化都市圈，提升城市群空间发展凝聚力。”卢伟表示。

就在《实施方案》出台前不久，陕西省人民政府印发了《西安都市圈发展规划》，显示出高质量发展的勃勃雄心：到2035年，现代化的西安都市圈基本建成，圈内同城化、全域一体化基本实现，形成大中小城市和小城镇协调发展的格局，发展品质、经济实力、创新能力、文化竞争力迈上更高水平，区域协同创新体系基本建成，内陆改革开放高地功能进一步强化，阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除，在全国乃至全球价值链和产业链分工体系中的地位大幅跃升，城乡发展差距显著缩小，都市圈基本公共服务实现均等化，全面建成具有全国影响力和历史文化魅力的现代化都市圈。

如何更好地发挥中心城市引领作用？卢伟认为，下一步的重点任务之一是把西安都市圈培育成为辐射西北、服务国家、具有国际影响力的现代化都市圈，延伸西安辐射带动范围，加强西安与关中地区的联动协同。

同时，他还提出了向东南西北四个方向发展的设想：向北加快包西高铁及相关城际铁路建设，重点支持西铜一体化发展，打造渭北工业大走廊和大西安产业转移核心承接区，推动延安洛川、黄陵和富县组成的城市南部核心区融入西安都市圈。向南切实加强秦岭生态环境保护和修复，加快推进西武高铁建设，增强西安对商洛北部地区的辐射带动作用。向西全方位推进西咸一体化发展，引导西安主城区科教、医疗等公共服务资源向西咸新区转移。向东加快推动西渭协同发展，推动西安科技、资金、人才等资源向渭南辐射，加快西安至临潼、富平等轨道交通建设。

以科技创新作为推动城市群建设的持久动力

推进关中平原城市群建设的目的在于立足关中平原的特殊地理位置，培育发展关中平原城市群，发挥其承东启西、联接南北的区位优势，推动全国经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展，有利于引领和支撑西北地区开发开放，有利于推进西部大开发，有利于纵深推进“一带一路”建设。因此，创新是引领，合作是保障。

杜芸分析称，以西安为中心的关中平原城市群科技实力十分雄厚，在全国占有重要地位。西安市的综合科技实力在全国仅次于北京、上海，排在第三位，其高等院校、科研院所众多，科研人员有80多万人，具有整合科技资源的优势力量。而《实施方案》充分体现这一区域特点，要求把科技创新、实现科技成果转化作为推动城市群建设的持久动力。

“《实施方案》强调了高水平建设秦创原创新驱动平台对城市群科技协同发展的带动作用，提出以高水平建设秦创原创新驱动平台为牵引，打造带动城市群发展的科技创新引擎。同时提出引导西安高新技术产业开发区、经济技术开发区等在天水、平凉、临汾、运城等建设‘创新飞地’‘人才飞地’。”卢伟说。

2021年3月，陕西最大的孵化器和科技成果转化“特区”——秦创原创新驱动平台在西咸新区正式启动。同年4月，陕西省委省政府出台《秦创原创新驱动平台建设三年行动计划（2021—2023年）》，提出以西部科技创新港和西咸新区为总窗口、全省高新区为重要组成部分，把秦创原打造成为陕西省创新驱动发展的总源头和总平台。

卢伟认为，下一步，关中平原城市群应谋划共同打造G30科技创新走廊。依托串联关中平原城市群主要城市和重要科技创新节点的连霍高速（G30）共同打造G30科技创新走廊，争取布局国家战略科技力量，创建综合性国家科学中心。打造关中产业协同创新中心，发挥西安高校和科研院所、龙头企业的作用，采取研发-成果转化、共建科技园区和科创中心、总部-生产基地等模式与城市群其他城市构建创新链。选择能源化工、高端装备制造、航空航天、新一代信息技术、新材料等重点行业，推动行业协会、重点企业、科研院所共建产业链联盟。

三省交流合作为城市群建设提供保障

良好的合作更是城市群建设进展顺利的保障。《规划》印发实施以来，陕西、山西、甘肃三省不断健全高层联席会议机制，强化三省交流合作，签订《跨省合作备忘录》和重点领域专项合作事项，加快推动交通、产业、开放、生态、公共服务等方面一体化发展，关中平原城市群建设取得了积极进展。

《实施方案》强调围绕黄河流域水资源集约节约利用和秦岭保护构筑城市群生态安全屏障。同时强调通过深度融入共建“一带一路”提升城市群整体开放水平。

而这些都需要高度的合作和融入。“城市间的统筹协调和政策衔接应当进一步深化。”卢伟表示，应建立健全关中平原城市群发展省际协调推进机制和市长联席会议制度，加强各城市间规划和体制机制衔接，建立交通、资源环境、信息、市场、公共服务、产业等专项合作机制，分领域策划和推进具体合作事项及项目。建立跨地区重大基础设施、公共服务和生态环境建设项目成本分担机制。加强利益分配制度设计，对城市群内部跨地区投资与产业转移、资源开发与利用、生态环境保护与治理、生产要素流动与交易、重要产品生产与流通等方面的利益分享或补偿形成合理的政策安排与规范的制度设计，逐步建立利益协调机制。

“陕西、山西、甘肃三省应加强组织实施，健全协同机制，细化任务举措，形成工作合力，确保各项目标任务落到实处。作为国家战略，国家相关部委、有关部门和单位也应按照职责分工，研究制定推动关中平原城市群发展的具体措施，在政策制定、项目安排、要素保障、体制机制改革、试点示范等方面给予指导支持。各类金融机构、企业、社会组织应积极参与城市群建设。”杜芸建议。

锚定目标，因事施策，高效推进城市群建设

杜芸认为，关中平原城市群发展还面临不少突出问题。主要是中心城市对周边辐射带动不足，次级城市发展相对缓慢；主导产业竞争力不强，协同发展水平不高；创新优势发挥不足，科技成果就地转化率不高；水资源利用效率有待提高，秦岭等重点区域生态系统保护任重道远；营商环境有待优化，开放程度不够等。

为此，她建议根据《实施方案》的要求，抓住难点问题，因地制宜，因事施策。“应坚持生态优先、绿色发展。”杜芸强调，这是贯彻黄河流域生态保护战略要求的重大任务。关中平原城市群南依秦岭、东跨黄河，生态地位重要，生态系统相对脆弱。应把水资源作为最大刚性约束，强化黄河流域生态保护，当好秦岭生态卫士，推动绿色低碳发展，实现人与自然和谐共生。

“还应坚持开放合作、内外联动。”杜芸表示，关中平原城市群地处我国内陆中心，应畅通向西开放向东合作通道，加强与“一带一路”沿线国家和地区在产业商贸、科技文化等领域合作，深化与东部地区和周边区域交流，开创开放合作新局面。

杜芸认为，一定要准确把握方向定位，围绕《实施方案》明确的战略定位，锚定发展目标，全面推进重点任务。“依托西安加快培育现代化都市圈，提升城市群空间发展凝聚力，加快建立可持续发展的资源环境支撑体系，夯实城市群高质量发展的绿色本底，拓展与东西部各省区市的开放合作新空间，构建统一大市场，吸引更多人才留在城市群，建设城市群，着力在补短板、强弱项、固底板、扬优势上下功夫，研究提出解决问题的新思路、新举措。”