平衡保护与发展 我国首批5个国家公园启航

中国经济导报 中国发展网记者 | 季晓莉

近日，我国宣布设立第一批国家公园，包括三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山，保护面积达23万平方公里，涵盖了我国陆域近30%的国家重点保护野生动植物种类。

党的十八届三中全会提出建立国家公园体制改革任务以来，党中央、国务院出台政策文件，建立了国家公园“四梁八柱”的制度框架，形成了构建以国家公园为主体的自然保护地体系顶层设计。自2016年以来，在全国陆续开展了10个国家公园体制试点，在管理体制创新、严格生态保护、社区融合发展等方面做了积极探索和实践。目前，国家公园体制试点目标任务基本完成。

位于三江源国家公园内的一处藏羚羊保护区。中国经济导报 中国发展网记者苗露/摄

首批5个国家公园开启新管理模式

三江源国家公园，保护面积19.07万平方公里，实现了长江、黄河、澜沧江源头的整体保护，是地球第三极青藏高原高寒生态系统大尺度保护的典范。大熊猫国家公园，保护面积2.2万平方公里，横跨四川、陕西、甘肃三省，是野生大熊猫集中分布区和主要繁衍栖息地，保护了全国70%以上的野生大熊猫。东北虎豹国家公园，保护面积1.41万平方公里，居住着我国境内规模最大、唯一具有繁殖家族的野生东北虎、东北豹种群，是温带森林生态系统的典型代表。海南热带雨林国家公园，保护面积4269平方公里，保存了我国最完整、最多样的岛屿型热带雨林，是全球最濒危的灵长类动物——海南长臂猿的唯一分布地。武夷山国家公园，保护面积1280平方公里，实现了福建和江西区域武夷山生态系统整体保护，拥有世界文化和自然“双遗产”。

国家公园研究院院长唐小平在近期的国新办新闻发布会上表示，将尽快研究出台国家公园空间布局方案，选择能够代表国家形象、体现全球价值、国民认同度高，又有独特自然景观和丰富科学内涵的区域，作为国家公园的候选区，建立动态开放的国家公园储备机制。

“下一步重点在青藏高原、黄河流域、长江流域生态功能的重要区域，还有广阔的海域创建国家公园。比如像黄河口、秦岭、若尔盖、南岭、辽河等区域，我们将按照‘成熟一个设立一个’的原则，推动后续的正式设立工作。”据唐小平介绍，目前将组织编制好第一批国家公园的总体规划，组建好公园的管理机构，依据批复的边界范围进行勘界立标和自然资源资产的确权登记，按照每个国家公园的具体生态问题进行有针对性的自然保护、生态保护和生态修复，做好保护和社区协调融合，加强保护站点、巡护监测、科研宣教等基础设施的建设，引领整个自然保护地体系的发展。

按照生态价值和保护强度，我国自然保护地体系分为国家公园、自然保护区、自然公园三个等级，其中国家公园保护强度、保护等级最高。国家公园由国家主导，属国家事权，对跨行政区域、大尺度的自然空间进行有效的规划与管理需要国家统筹谋划。

据唐小平介绍，设立国家公园，将整合各类各级自然保护地和周边生态价值高的区域，破解部门、地方利益与行政体制的分割，有效解决交叉重叠、多头管理的碎片化问题，建立统一规范高效的管理体制，实行最严格的保护。

“从更深层的意义上讲，国家公园是一种以未来人类生活空间锻造为目标的自然文化形态。国家公园是最美国土，兼有科研、教育和游憩功能，将为公众提供更多贴近自然、认识自然、享受自然的机会，为全社会提供优质生态产品和服务，实现全民共享和世代传承。”唐小平表示。

管理升级和收入补偿机制给国家公园带来新曙光

国家林业和草原局（国家公园管理局）副局长李春良在会上介绍，下一步，国家林业和草原局将重点设置管理机构，加强原真性和完整性保护，加快国家公园的立法进程，全力提升监测监管水平，完善生态保护补偿政策，发挥地方政府和社会参与的积极性，让老百姓在国家公园建设中得实惠。

据三江源国家公园负责人王湘国介绍，三江源加强对源头山水林田湖草沙冰一体化保护修复，构建生物多样性保护体系，完成三江源野生动植物资源本底调查，建设野生动物迁徙廊道，建设野生动植物救护繁育中心和基因库，严厉打击野生动植物偷盗、偷采、盗猎等违法行为。同时实行生态管护员“一户一岗”全覆盖，稳定并扩大生态管护员选聘范围，使得高寒缺氧、远距离、大尺度区域得以有效地巡查管护，牧民从资源的利用者转变为真正的生态守护者。

据武夷山国家公园福建片区负责人林雅秋介绍，武夷山国家公园福建片区实施电子票务、车辆智能调度、客流承载监测、游客行为监控；利用红外相机、便携设备、巡查记录仪等技术装备，实时调配巡护人员，有效处置突发事件。该地区通过生态公益林保护补偿、天然商品林停伐补助、林权所有者补偿等政策，完成了重点区位商品林赎买3800多亩，按照生态公益林进行保护与管理；通过实行景观资源山林所有权、使用管理权“两权分离”管理，7.76万亩集体山林建立与旅游收入联动递增机制，平均每年村民“分红”300多万元；对九曲溪竹筏游览、环保观光车、漂流等实行特许经营，公开选聘1400多个村民从事生态保护、旅游服务等工作。

东北虎豹国家公园负责人侯翎介绍，通过开展虎豹栖息地修复和林地清收，有序退出开发项目，生态修复4万多公顷面积，打通了虎豹迁徙通道，梅花鹿、棕熊、亚洲黑熊、水獭、獐、原麝、斑羚等野生动物也得到了很好的恢复；通过生态护林员“一户一岗”、替代生计培训等一系列民生项目，设置公益岗位10632个，累计发放野生动物肇事补偿金额约560万元，老百姓得到了实惠、看到了希望，都积极投身保护工作。

而海南热带雨林国家公园负责人黄金城表示，通过人工促进修复受损害的天然林和受干扰的次生林，逐步恢复热带雨林的生态系统，按照“一县一策”的原则制定生态搬迁方案，对核心保护区1885人开展生态搬迁，探索集体土地与国有土地的置换，解决搬迁土地“处置难”的问题。

未来更多国家公园“成熟一个设立一个”

据唐小平介绍，2016年我国启动10个国家公园体制试点，2020年国家林草局委托第三方中国科学院牵头进行评估验收，考察的一是自然禀赋，二是体制试点完成情况。总体来看，这10个试点区基本都完成了体制试点各项任务，也取得了一些可复制、可借鉴的体制机制经验模式，但在完整性、连通性及管理体制、运行机制或社区协调等方面存在差异。

唐小平表示，目前第一批5个正式设立的国家公园，符合国家公园设立的9项标准和规范，在生态保护和修复方面见到了明显的成效，而且认真处置了一些矿业权、人工商品林等矛盾冲突，在社区形成了设立国家公园的共识。另外祁连山、神农架、香格里拉普达措、钱江源、南山这5个国家公园试点区接下来要进一步完善管理体制，优化边界范围，妥善解决矛盾冲突，“成熟一个设立一个”。

唐小平说，按照现在的规划，国家公园的核心保护区原则上只对科学研究、考察、监测等活动进行开放，而一般控制区则对公众开放，建设自然教育基地、科普基地、野外观测点等，鼓励开展自然教育、自然游憩和生态体验活动。除了公益性，经营性活动采取特许经营方式，根据环境容量合理确定每年每天访客承载数量，建立门票预约制度，科学测算运营成本，体现公益属性。

“处理好保护与发展的矛盾，是我们在建设国家公园过程中最关注的问题，也是难度最大的问题。”李春良表示。

唐小平认为，既要保护生态，又要安排好原住居民的生产生活。在国家公园内原有的工矿企业、村镇、开发项目，该退的要退，暂时不能退的可设过渡期有序退出，今后原住居民的生产生活都要在一般控制区里开展。同时，引导原住居民绿色发展转型，优先考虑当地居民或当地企业参与国家公园特许经营项目，支持当地居民在适宜的区域从事如林下经济、农事体验等经营活动，引导和支持当地政府在国家公园的周边或者入口建立一些入口社区，发展特色小镇，提升公共服务水平。

“考虑到当地政府和当地居民因为生态保护、开发项目退出受到的一些损失等因素，中央财政转移支付也要向国家公园所在地区倾斜。同时，也要探索建立野生动物致害补偿保险制度，完善生态护林员的选聘制度，鼓励和吸引当地居民参与国家公园的保护和管理。”唐小平表示，通过借鉴国际上国家公园的成熟制度和国内的成熟经验，能使国家公园所在区域社会发展、生态保护处于良性互动协调中，打造人与自然和谐共生的样板。

世界上的国家公园

在全球范围内，被国际自然保护联盟（IUCN）认可的国家公园超过6500个，仅美国和加拿大就超过100个。从1872年美国黄石公园建立以来，不同地域的国家公园承载起生态可持续发展、巩固生物多样性的使命。

黄石国家公园大部分是美国联邦管辖地而不隶属于任何州，没有复杂的土地所有权之争。全美目前共有国家公园63个，已形成大体统一的审批和管理模式：由倡议人士提交议案，由国会审批通过，统一交由1916年成立的国家公园管理局（NPS）管理。经费主要来自捐款，其余来自公园为游客提供的各种服务。

加拿大是世界上第二个正式建立国家公园的国家。1885年，加拿大在西部洛基山区建立地跨阿尔伯特省和不列颠哥伦比亚省的班夫国家公园，面积达26平方公里。1911年，加拿大通过《自治领森林保护区和公园法案》，正式成立加拿大公园管理局，这也是全球范围内第一个正式在编的国家公园管理机构。1922年，加拿大阿尔伯特省伍德布法罗国家公园承认原住民在国家公园范围内的传统生产生活活动为“国家公园保护的一部分”。

按照国际自然保护联盟的标准，大于10平方公里才能算“国家公园”。2016年，为庆祝建国150周年，加拿大联邦政府在线发放名为“发现卡”的通行证，推动“逛国家公园不要钱”，短短两周内就有900万人注册申请，对公园环境的破坏极大，引起反思。

瑞典是最早设立国家公园的欧洲国家。德国直到1970年才设立第一个国家公园——巴伐利亚森林国家公园。德国国家公园秉持“让自然顺其自然”的保护理念，不进行人为干预。德国的国家公园也有一些开发项目，一般建在公园周边，或园区内各个自然村落周边，有承诺遵守生态和社会标准的生态酒店，以及就地取材的特色餐馆。

非洲如肯尼亚，早在1949年就建立了肯尼亚山国家公园，在1978年成为联合国教科文组织人与生物圈规划的一个生态保护区，1997年又入选世界遗产名录。属于东非大裂谷一部分的阿瓦什国家公园位于埃塞俄比亚阿法尔地区的南端，阿瓦什河使这块面积827平方公里、大部分海拔900米以上的自然保护区，成为460多种鸟类以及合欢树等各类动植物的天堂。

（本版编辑综合整理）