新基建尤其要做好专项规划和投融资规划

彭  松

2018年12月召开的中央经济工作会议首次提出把5G、人工智能、工业互联网、物联网定义为“新型基础设施建设”。

2019年，新基建写入《政府工作报告》；进入2020年，中央级别的政府会议4次提及新基建，其内涵也在不断丰富和完善。新基建指发力于科技端的基础设施建设，主要包含5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网七大领域。

新基建体现在新技术和新能源上

其实，新基建的七大领域在国内已经发展了多年。新基建的“新”并不是体现在时间上，而是体现在其依托的新技术和新能源上。

新基建之所以成为近期关注的焦点，一方面与中央的重视有关，另一方面也与当前的疫情相关。受新冠肺炎疫情影响，中国经济和世界经济承受了不同程度的下行压力，且未来发展仍存在较大的不可预见性。中国当前已经采取了积极的措施复工复产，短时间内消费和出口会受到影响，在此情形下投资就成为拉动经济的必然手段。相关报道显示，截至3月10日，有25个省区市公布了2020年重大项目投资计划，2.2万个项目总投资额达49.6万亿元，其中新基建项目占据了相当比例。

目前，一些地方政府和企业纷纷咨询新基建的投资机会，表示要积极投身新基建领域。在这种背景下，对于地方政府和企业来说，认真审视新基建的投资特点和投资机会，统筹谋划新基建的实施路径，做好新基建的顶层设计，就显得尤为重要。在笔者看来，新基建的顶层设计，需要做好专项规划和投融资规划的“两个规划”。

专项规划要展望未来，更要立足现实

在传统城市建设领域，为配合国土空间规划的实施，一般都会针对特定的区域编制市政基础设施专项规划，重点解决基础设施建设布局、内容、标准等问题。对于新基建来讲，也同样需要制定这样的专项规划。

经北京市政府批准，北京市规划和自然资源委员会正式印发《北京市5G及未来基础设施专项规划（2019年~2035年）》（以下简称《规划》）。《规划》从规划管控和实施保障两方面，设计实施路径，重点解决5G基站建设难题。从北京市的做法中，可以看出新基建专项规划的如下几个特点。

一是针对重点领域编制专项规划。北京市本次发布的针对5G领域的专项规划，重点解决5G基站建设难题。由此可见，新基建的建设不是一窝蜂地齐头并进，而是应该有重点、有先后地来安排。各地区、各行业应该根据自身实际情况寻找新基建的重点突破口，并不是所有地区都应该建设大数据中心，也不是所有行业都适合人工智能，要量力而行、因地制宜。

二是专项规划要展望未来，更要立足现实。北京市专项规划的周期是从2019年到2035年，之所以跨度这么长，应该是与北京城市总体规划相对应。但与此同时，《规划》也提出了坚持以近期为主、展望未来的原则，并制定了近期建设方案。新基建是建立在新技术、新能源基础之上的，在当前科技发展迅猛的背景下，长周期的专项规划一定要与短周期的建设计划相结合，避免由于技术进步带来的投资浪费。

三是市场化主体参与专项规划编制。《规划》由北京市规划和自然资源委员会、北京市通信管理局组织北京铁塔公司等相关单位共同编制。这应该是新基建专项规划的最大特点，也是北京市专项规划的最大亮点。传统基础设施领域的专项规划都是由政府部门组织专业规划设计单位来编制，由于经过多年的积累，国家、地方和行业已经有很多成型的编制规范和标准，所以这种做法没有太大问题。

但对于新基建来说，既没有成型的规范和标准，也没有太多可以遵循的先例，如果还是按照以前的编制方式，必然会“外行领导内行”。另外，与传统基础设施相比，新基建的重点在于后期运营，且市场化企业会占据主导地位。让市场化主体参与规划编制，可以提高规划的落地性，有利于规划实施。

投融资规划是新基建高效实施的最佳选择

新基建的“新”，不仅要体现在新技术、新能源，还要体现在新理念、新方法、新模式。传统基础设施建设中出现过的重复建设、无序建设、过度建设等老问题，应该在新基建中尽量规避，不能穿新鞋走老路。

对于地方政府和企业来说，应该认清形势，主动作为。在传统基建领域，地方政府占据了主导地位，除高铁、国家电网等这种跨地区的重大项目建设之外，建什么、怎么建、由谁来建，基本上都是地方政府说了算。

但在新基建领域，地方政府的主导权将大大降低。以5G为例，既有以四大运营商为代表的国家队，也有华为和BAT这样的行业巨头。这些市场化主体既有资金实力，又有技术支撑，有些甚至是行业标准的制定者。他们将以更加市场化的标准来选择投资项目和合作对象，因此也要求地方政府和企业，以更加开放的市场化方式来对待他们。

既然是投资，必然以盈利为前提；既然是合作，必然以共赢为目标。面对这样的新形势，在做好新基建专项规划的同时，做好新基建投融资规划是体现合作诚意和实力、推动合作高效实施的最佳选择。

总的来说，投融资规划应重点解决以下几方面的问题。

一是投资边界划分。合作的前期是要明确分工和边界，专项规划可以明确新基建的建设内容，但不会给出明确的分工。在新基建领域，大多数项目属于可经营性项目，有些甚至可以通过自身的经营来收回投资。

这种情况下，就需要对新基建项目进行分类，并针对不同类别的项目确定不同的投资主体。对于可以通过自身运营收回投资的项目，建议直接采取企业投资，政府做好引导和服务；对于需要部分政府补贴或者投资回收期过长的项目，建议以PPP（政府与社会资本合作）、资源补偿或者财政补助的模式来实施，尽量减少政府直接投资。有了投资边界的划分，政府和企业才能做到“有所为，有所不为”。

二是地方财力评估。即使在尽量降低地方政府直接投资比例的情况下，新基建带来的对地方财力的压力也是不容小觑的。城镇化经过多年的快速发展，大部分地方的财力已被严重透支。无论是平台融资、专项债，还是PPP，花的都是未来的钱，但一个地区未来到底有多少财力，还能腾退出多少资金用于新基建，这个问题一直没有明确的答案。PPP项目实施过程中，要求对地方财政承受能力进行评估，但无法从本质上解决区域发展问题，因此需要针对地方未来可用财力进行综合评估，降低投资的盲目性。

三是财政支出路径设计。地方财力评估解决的是总量问题，但是从财政管理的角度看，如果没有合规的财政支出科目和路径，即使有钱也无法支付。比如《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（2019财金10号文）规定，不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出，这就意味着地方政府卖地收入再多，也不能用于PPP项目运营补贴支出。同样的道理，针对特定的新基建项目，也需要设计合理合规的财政支出路径，保障项目的顺利实施。

四是建设时序安排。基础设施具有服务和引领作用，适度超前的建设是合理且必需的，但如果过度或者无序建设，则会造成不必要的浪费，降低财政供给的效率，这个道理无论是对于传统基建还是新基建都适用。建设时序的安排受制于多方面因素的影响，如市场需求、地方财力、土地指标、实施难度等，需要进行客观评价和量化分析，并根据外界环境变化及时调整。

五是投入产出分析。虽然新基建项目大多可以采取更为市场化的方式来进行投资建设，但往往这类项目的投资人都希望地方政府给予相应的优惠政策或资源补偿。考虑到新基建项目确实可以为地区经济带来一定的外溢效应，如带动产业发展、就业增加、财政和居民收入提高等，所以大多数地方政府会出台一些扶持政策。

但这些扶持政策的“度”该如何把握，给出的优惠条件，需要建立在对具体项目投入产出的量化分析上，并设计出公平合理的资源和政策匹配机制，这样才能促进打造公平公开的市场环境。

六是工作机制梳理。与传统基建相比，新基建对于跨部门协作的要求更高。以大数据中心为例，前期的选址建设是常规套路，难点在于后期运营，要实现数据的共享，就需要打通政府各相关部门之间的信息壁垒，对外要协调投资人、运营商，对内要协调政府各部门和企事业单位。这种方式与以往政府管理的纵向延伸、条块分割完全不同，需要建立一套全新的、常态化的工作机制来应对这种变化。

对于地方政府来说，投融资规划相当于商业计划书；对于投资人来说，投融资规划相当于投资可行性研究报告；对于项目来说，投融资规划相当于实施方案。有了投融资规划的支撑，专项规划才真正具备落地性，政企双方的合作才有规可循，投资收益才有保障。

（作者单位：北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司）