疫情促使城市增强“韧性”

中国经济导报记者 | 张守营

夏立是上海市社科院城市与区域研究中心的一名年轻的访问学者，目前还就读于巴黎政治学院。作为一名大都市治理专业的硕士，同大多数人一样，坐困“愁城”，足不出户，在接到所在研究中心屠老师交给的任务后，他迅速写出“战疫国际镜鉴报告系列”的第一篇——“城市风险治理的研究框架与资料线索”。他在文中表示：“必须在控制人的流动和社会的继续运转的冲突中寻求合适的平衡，这是流行病与其他危机（如自然灾害）不同的地方。”如何去寻求这种平衡或者说困境？

术业有专攻，公共卫生部门的精力聚焦在遏制流行病上，然而为公共部门的工作提供必要的支援，同时在最大程度上减少控制疫情对城市经济活动带来的损失，是城市公共管理部门不得不面对却难以回答的课题。夏立认为，与疫情传播同理，高度相连的现代社会中，城市的经济活动依然不会局限于其管辖范围内，就算外界在法理上无权直接干预城市的决策，但也能为城市提供建议，建立有效的危机应对预案并指出当前预案的欠缺之处。真正具有韧性的城市，需要正确地理解风险，预期到一切可能发生的风险并认识到不同风险可能带来的损失，最后针对不同情况，建立适合该城市情况的危机应对预案，在预防成本和潜在损失中采取最优的策略。

疫情考验“城市韧性”

“韧性”和“韧性城市”是目前国际社会在防灾减灾领域使用频率很高的两个概念。

简单来讲，韧性是指某种材料吸收外来冲击能量的能力，“韧性城市”则是指城市或城市系统能够化解和抵御外界的冲击，保持其主要特征和功能不受明显影响的能力。也就是说，当灾害发生的时候，韧性城市能承受冲击，快速应对、恢复，保持城市功能正常运行，并通过适应来更好地应对未来的灾害风险。

在夏立看来，一个有韧性的城市，其中的一个重要标准就是能够在疫情或灾害来临的时候迅速作出反应，积极应对，将损害控制在一定的范围内，这也是一个人口众多的特大城市的合格标准。

这里涵盖了三个要素，一是具备减轻灾害或突发事件影响的能力，二是对灾害或突发事件的适应能力，三是从灾害或突发事件中高效恢复的能力。

2013年6月11日，美国纽约市制定了《一个更强大、更具韧性的纽约》的可适性计划，该报告解释了“韧性（resilience）”的含义：一是能够从变化和不利影响中反弹的能力；二是对于困难情境的预防、准备、响应及快速恢复的能力。

联合国减灾委员会在2012年出版了一本《如何使城市更具韧性：地方政府领导人手册》，从执行层面具体分析，面对突发的灾难事件和疫情，地方领导人需要从机构、社会、自然环境、经济等多个维度，推进韧性城市，使其具有抗灾能力，且保持可持续发展。

夏立引用了《热浪——芝加哥灾难中社会诊断》一书，剖析了城市中的脆弱人群与公民自组织能力，常规意义上的老幼病残等社会弱势群体，在面临灾害时，其蒙受的损失往往更为惨重。在武汉的疫情中，社会底层

人群比起中产家庭受到的经济影响更为严重，也更加容易受到感染。社会学家Klingenberg在其著作《热浪》中，研究了1995年芝加哥热浪中不同地区不同人群的死亡/受害状况，发现了大部分热死的人群都是居住在犯罪率较高地区的社会保障屋中的独居男性老人，主要以非裔美国人为主，因为他们害怕该地的犯罪行为而不敢开窗透气，同时他们缺乏社会关系，难以得到友邻的帮助。

芝加哥政府固然有轻视与应对不利等问题，进一步说，这体现了公共治理的根本矛盾，如美国斯坦福大学社会学系教授周雪光在对《热浪》的书评中概括：“简而言之，我们不应期待正式组织同时拥有常态状况下的效率和应对突发事件的能力。”

但另一方面，政府在常态下的社会保障房政策加剧了这些人的脆弱性。同为低收入群体，但居于密集社区中，同时有着天主教传统的拉丁人群体在热浪中通过民众的互相帮助，显示出较低的死亡率。这也意味着较强的社会自组织能力较高的社会黏合，有助于增强城市的韧性。夏立认为，在疫情中的种种现象则证实了这一点，政府并不周全的一刀切政策产生了种种问题，然而公民的种种自组织行为有效的降低了脆弱性。在医护面临缺乏交通手段时，民间自组织的司机团队填补了这一空缺。在医院物资告急时，企业及民间组织很大程度承担了城市物资周转的任务。

他山之石与新的研究方向

周雪光在《芝加哥“热浪”的社会学启迪》一文中提出：“如果提高应对紧急状态的能力是组织设计的目标，那就需要有针对性地设计新的组织结构。从组织设计上，需要考虑如何在突发事件出现时从常态到紧急情况的转化机制，例如如何将原来的常态机制暂停，如何启动紧急运行机制，以及建立预警系统、多重决策程序等一系列课题。”

夏立认为，事前对于风险的准确认知与对机制合理的设计，这些都需要城市公共管理方向的学者进行挖掘；计划往往跟不上变化，少数专家学者的推演设计，在解决最基层的实际问题时，其治理能力并不优于社会中的自我组织，社会中公民群体的自发韧性不应该被忽视或压制，在机制设计时，不能仅依赖于自上而下的政策实施，也需要考虑到自下而上的自发秩序构建，正式组织有必要保持与社会群体的信息透明；风险机制设计，是“预测未来”的工作，在现实中进行演练模拟成本较高。学者们没有必要摸着石头过河，一些发达的大型城市已经建立了成体系的较为完备的危机预案，包括我国的香港，尽管香港在面对风险应急预案存在不足，但是香港在应对城市风险上，毫无疑问体现出了较高的水平。

“不同城市在背景上高度异质，研究者需要注意到城市居民的自组织能力，社会的韧性，城市当局面临的限制（预算等）也不尽相同。”夏立表示。

原国务院汶川地震灾后重建协调小组副组长仇保兴曾撰文指出，城市规划，应重点关注技术层面的结构韧性，强化城市的通讯、能源、给排水、交通、防洪和防疫等维持城市正常运营的生命线基础设施应对灾害的能力；过程韧性，指的是城市在面临大型灾害及突发事件时，在维持、恢复和转型三个阶段所表现出来的修复能力；系统韧性，指城市作为一个有机体进行运作，能够依靠智慧城市系统进行智能自反馈的感知各类事件、风险和不确定因素能力。

“韧性城市”的建设是一个系统工程，单方面的强大不代表整体的强大，应对疫情同样如此。城市不是孤立的个体，而是一个有机的综合系统，各种不同的主体和利益相关方，都在这个受到冲击的综合性平台上，进行或独立或交叉的互动。具有足够的平台化资源协作、利益相关方的协同发展的能力，将政府资源与民间力量有机地融为一体，借助各方资源为城市助力，才能将城市的过程性韧性发挥到极致；城市除了物质层面的资源，也有自身的精神价值。作为一个有机体，城市激活市民在精神层面的韧性，也是过程性韧性提升的重要内核。

中国社会科学院城市发展与环境研究所的郑艳、张万水也曾撰文指出，我国《黄帝内经》的中医思维也可以为我国韧性城市建设的理念与方法提供借鉴，如“天人相应”的整体观，“五行传变”的病机与灾变思想，“辨症论治”的因地制宜原则，“固本培元、生生不息”的内生发展观，“以平为期”的系统平衡思想，“上工治未病”的预防原则等。