“规划治国”：开创中国特色国家治理新范式

中国发展改革报社记者 | 王春华

一部中国五年规划的历史，就是一部新中国的成长和发展史。

编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式，也是量度中国步伐的里程碑和记录中国梦想的重要载体。从1953年新中国开始实行第一个“五年计划”，到2025年“十四五”规划即将收官，一个又一个五年，诠释了不同时期中国经济社会发展的历史标识，创造了世所罕见的经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹。“规划治国”，在中国国家治理过程中逐渐生成并制度化，成为一种新型的国家治理范式。

党的十八大以来，国家发展规划对创新和完善宏观调控的作用明显增强，对推进国家治理体系和治理能力现代化的作用日益显现。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对健全国家经济社会发展规划制度体系作出系统安排，明确了健全规划制度体系、强化规划衔接落实机制、加强政策协同配合的战略方向和重点举措。这是以习近平同志为核心的党中央从战略和全局高度对完善宏观经济治理体系作出的重大决策。

“目标治理”凸显“中国之治”显著优势

中国已经成为世界上规划能力最强的国家，规划体系已经成为中国国家治理体系的重要组成部分

我国规划体系的主体，首先是五年规划。五年规划，即国家发展规划，全称中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，是中长期发展规划，是中国经济社会发展的重要指导性文件。它明确了未来五年国家在经济、社会、科技、生态、民生等领域的总体目标、重点任务和政策方向，是中国特色社会主义制度下集中力量办大事的体现。

五年规划是推进中国式现代化的独特方式和重要步骤。习近平总书记指出：“从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家。”新中国成立以来，已经制定和实施了14个五年规划（计划）以及其他各种规划。所有的这些规划，都始终锚定实现现代化这个目标。中国式现代化建设，就是由这样一个个五年规划（计划）连接起来的。

国家发展改革委主任郑栅洁表示，编制和实施国家发展规划，充分体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是中国特色社会主义制度的显著优势所在。编制和实施国家发展规划，已成为中国经济社会发展的鲜明特点和世界各国借鉴中国经验的重要内容。

得益于五年规划（计划）编制实施日趋科学性和规范化，我国表现出极强的国家“目标治理”能力：“十一五”规划纲要中的22个指标完成了20个；“十二五”规划纲要中的24个指标完成了23个；“十三五”规划纲要中的25项主要指标如期实现，其中13项指标提前完成。2023年底，“十四五”规划纲要实施中期评估报告显示，纲要提出的20项主要指标中，4项指标已提前实现，12项指标基本符合或快于预期。

“中国具有强大的国家目标实现能力。”清华大学国情研究院副院长鄢一龙认为，五年规划是中国制度优势的重要体现，是解读“中国之治”密码的重要钥匙，是中国发展奇迹背后的“发展方法论”。

中国共产党和中国政府为什么能够一茬接着一茬干、一棒接着一棒跑、一张蓝图绘到底？“原因或许很多，归根结底主要有两条。一条是中国共产党自身的先进性。为人民服务的宗旨和以人民为中心的政治立场，保证了中国战略规划的稳定性和政策执行的连续性。另一条是中国共产党领导制度的显著优势。党的领导作用体现为总揽全局、协调各方，体现为调动各方面积极性、集中力量办大事，体现为战略规划、科学决策、有效治理和执行能力等。”民政部原党组成员、副部长詹成付在《中国“五年规划”的力量》一文中说，正是在中国共产党的领导下，通过一个又一个“五年规划（计划）”，我国走出了一条不同于西方模式的现代化建设道路。

中国共产党历来高度重视五年规划的编制和实施。新中国建立初期，毛泽东同志指出：“我国人民应该有一个远大的规划。”1980年，邓小平同志指出：“年度计划、五年计划、十年规划，中心和着重点不要多考虑指标，而要把人民生活逐年有所改善放在优先的地位。”党的十八大以来，习近平总书记提出“党管规划”的基本思路，坚持以人民为中心的政治立场，强调规划要注重科学、实事求是，要用法治保障规划的落实。习近平总书记还亲自担任“十三五”“十四五”规划建议起草组的组长。

五年规划是我国实现经济快速发展和社会长期稳定的重要法宝。这一新型治理方式具有鲜明的中国特色，体现着我们党独特的国家治理经验。

五年规划并非中国首创，也不是中国所独有，甚至我们也走过弯路。但在70多年的实践探索和理论研究中，规划的名称、理念、内容、形式、编制程序等方面不断演变，逐渐发展成为比较成熟、定型的富有中国特色的发展规划。它既坚持中国共产党的领导，又坚持人民当家作主的原则；既满足人民群众的现实利益和需要，又符合长远发展目标和国家整体利益；既体现政府的宏观调控，又发挥市场对资源配置的决定性作用。在党的创新理论指导下，五年规划从编制方式、决策模式、框架体系，到指导思想、发展理念、目标内容，无不体现中国特色、中国模式、中国优势，成为具有鲜明中国特色的国家治理工具。

纵览历次五年规划（计划），其目标、内容、体系与机制基本上适应了从站起来、富起来到强起来的历史进程，形成了一个有序递进、接续奋斗的发展过程。风雨兼程、砥砺奋进，“中国之治”在这一过程中越走越成熟，中华民族伟大复兴在这一过程中越走越近。

“规划体系”在实践中构建起“发展秩序”

时间秩序，从经济优先到全面均衡；空间秩序，从空间基础到治理基石

建立完善国家战略规划体系是加强宏观经济治理体系的重要方式。

2018年，《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》出台，首次明确了涉及所有规划的“三级四类”的规划体系。“三级”指国家级、省级、市县级。“四类”指发展规划、空间规划、专项规划、区域规划。

回顾新中国成立以来的14个五年规划（计划），从集中有限资源和力量创建独立健全的工业体系基础，到推动经济社会的协调发展，再到推动"五位一体"全面均衡的现代化建设，逐步构建了党和国家主导的、科学理性规划下的国家治理和社会主义现代化建设的"发展秩序"。

特别是党的十八大以来，通过深化党和国家机构改革，党和国家机构职能实现系统性、整体性重构。政府的职能定位逐渐从直接全面介入经济建设等领域，转向间接性的宏观调控，让市场在资源配置中发挥决定性作用，并与之一起共同推动全面均衡发展格局的生成。

中央财经领导小组办公室原副主任杨伟民曾主持过多个五年规划（计划）的编制。谈到新中国取得伟大成就背后发展规划起到的作用，他表示："发展规划是社会共同的行动纲领，是引导资源配置的工具，是政府履行职责的依据，是约束行为的第二准则。"

"中国的发展规划，特别是每五年形成的规划建议和纲要，已经和社会主义市场经济融为一体了，已经是市场经济的规划，而不是计划经济的计划了。"杨伟民说，"政府不能够决定资源配置，但是政府可以通过规划，加强基础设施、工业、机场、农村道路建设，这些领域的短板在过去通过一个个'五年规划'逐步得到解决。"

同样是在党的十八大之后，国土空间治理被提上议事日程，成为政府管理机构改革调整的重头部分。"多规合一"的《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》印发，"三区三线"成果高标准划定，"五级三类"国土空间规划编制实施；全国22个超大特大城市国土空间总体规划全部由国务院批复。国土空间规划工作开始进入全面实施阶段。

"国家通过国土空间规划的体系化，一方面建构推进当代中国特色社会主义现代化发展的国土空间秩序，另一方面建构让广大人民过上美好生活的生存空间秩序。"复旦大学国际关系与公共事务学院教授唐亚林说，"国土空间是与人的生产、生存、生活等活动及目标紧密相连的复杂现实空间，是国家治理现代化的发展空间。国土空间规划正从'蓝图式'规划向'治理型'规划转型。"

事实上，近年来，我国专项规划和区域规划的支撑作用也在不断增强。

如何处理好四类规划之间的关系，更好发挥国家发展规划战略导向作用？郑栅洁提出，国土空间规划要为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障，对其他规划提出的空间开发保护活动提供指导和约束。"要做好其他规划对国家发展规划的贯彻落实，形成国家发展规划由专项规划在'条'上细化、由区域规划在'块'上深化、由国土空间规划在'地'上保障的上下贯通机制，并做好年度计划对国家发展规划的滚动落实。"

"制度体系"夯实国家治理现代化根基

治国理念转化为制度、体制和机制，治理秩序从政策治国到制度治国

"经国序民，正其制度。"健全国家经济社会发展规划制度体系，是党有效领导经济社会发展的重要方式。

当前，我国制度建设的重点转向建构制度体系。《决定》中明确，"各领域基础性制度框架基本建立"，要加强"制度体系"建设，"更加注重系统集成"。

"从某种意义上说，'规划治国'作为推动中国特色社会主义现代化建设的主要模式，在实践中正在从经济领域的政策性工具，发展演化为各个领域全面现代化建设的制度装置体系，实现从政策治国向制度治国的转型。"南京林业大学人文社会科学学院社会学系主任钱坤说。

《决定》还提出十项新的制度体系建设主要任务。其中，一是健全宏观经济治理体系和完善宏观调控制度体系，二是健全国家经济社会发展规划制度体系。

就此，郑栅洁表示，推进国家治理体系和治理能力现代化，一项重要任务是持续提升宏观经济治理效能，推动有效市场和有为政府结合、跨周期设计和逆周期调节协同、总量提升和结构优化互促。健全国家经济社会发展规划制度体系，能够有效发挥规划统筹当前和长远、全面和重点、整体和局部的重要作用，使各类调节手段系统集成、协同高效，推动经济持续健康发展、国家治理效能加快提升。

对于如何优化规划与宏观调控协调联动机制，郑栅洁表示："健全国家经济社会发展规划制度体系，重要保障是将各类政策工具发力方向统一到国家发展规划的部署要求上，实现宏观政策、年度计划和公共资源对国家发展规划的有效支撑和协同保障。"

制度优势不等于治理效能，制度的生命力在于执行。"关键是规划质量要高、落地实施要实、法治保障要到位。"郑栅洁表示，国家发展规划要坚持立足国内和全球视野相统筹、问题导向和目标导向相统一、中长期目标和短期目标相贯通、全面规划和突出重点相协调，增强战略性、宏观性、政策性；要完善规划实施全周期管理制度；要加快推动国家发展规划法立法工作进程，以法治引领和保障国家发展规划更好发挥战略导向作用，把制度优势更好转化为国家治理效能。

2025年2月10日，国务院常务会议讨论并原则通过了《中华人民共和国国家发展规划法（草案）》，决定将草案提请全国人大常委会审议。这意味着，国家发展规划法即将问世，国家发展规划的编制、实施将从"行政主导"转向"法治引领"，进一步强化规划的战略性、稳定性和约束力。

2025年，是决胜"十四五"、谋划"十五五"的关键一年。如何适应新形势新要求做好"十五五"规划编制工作？杨伟民建议，规划是社会主义市场经济体制的规划，编制规划要适应全面建成高水平社会主义市场经济体制这一改革的总目标，坚持市场经济的理念和原则。规划要以高质量发展是硬道理为主题。

清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜提出，要坚持突出重点、带动全局的系统辩证观。中华文化崇尚"和"，注重"协调""平衡""和谐"，这也是治国理政的重要逻辑。发展战略既要描绘未来的宏伟蓝图和目标，也要围绕发展中亟待解决的重大问题和制约目标实现的瓶颈性难题，提出解决思路和具体举措。是否解决真问题、真解决问题，也是衡量发展战略成效的重要标准之一。