提高城镇化质量有利于扩内需稳增长——来自“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2024”的报道

近日，渝万高铁万州段箱梁预制工作正式启动，项目建成通车后，有利于促进渝东北三峡库区城镇群和重庆主城都市区便捷联系。图为中铁十一局渝万高铁万州响水镇制梁场的预制箱梁浇筑作业现场。新华社

本报记者 | 付朝欢

“城乡融合发展既是推进农业农村现代化的源头活水，也是构建强大市场、拓展发展新空间的重大战略举措。”国务院参事、国家发展改革委原副主任胡祖才日前在清华大学主办的“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2024”上表示，推动城乡融合发展，关键在于打通城乡循环的堵点卡点，核心是完善城乡融合发展的体制机制，促进城乡要素资源平等交换、自由流动。

第十三届全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦表示，目前，我国处在中速增长后期，中等收入群体比重偏低导致增长潜能下降。他建议，通过提高城镇化率（达到75％以上）和质量（缩小以至消除城乡居民基本公共服务水平差距），力争用10年左右的时间，实现中等收入群体倍增的目标，即由现在的4亿人口增长到8亿至9亿人。“这对打破需求约束对经济增长的不利影响有基础性意义。”

扩大中低收入群体的发展型消费

刘世锦表示，当前中国经济面临的下行压力，很大程度上是有效需求不足引起的。

他进一步表示，增加有效消费需求，要理解现阶段消费需求的新特征。首先，要区分生存型消费和发展型消费。“包括低收入群体在内，以吃穿和其他日常基本消费为主的生存型消费趋于稳定。低收入群体所面临的住房、养老、社保等难题，提示了还存在未满足的发展型消费需求。”

其次，要注意消费实现方式的差异。刘世锦指出，生存型消费以个体消费方式为主，发展型消费较多采取集体消费或公共服务方式。“扩大发展型消费，单靠个人努力是不够的。它需要政府搭台子、建制度、出资金，是政府消费支出与居民消费支出的组合。”

最后，服务消费较多地依赖规模经济和集聚效应，与城市化水平直接相关。城市集聚效益降低了公共服务供给成本。

因此，刘世锦提出，现阶段扩大消费需求要找准重点或痛点：一是基本公共服务为依托的发展型消费。二是以农民工为重点的中低收入阶层。三是以人为中心、发展权利平等的城市化和城乡融合发展。

他建议，大力度提升以进城农民工为主的新市民在保障性住房、教育、医疗、社保、养老等方面的基本公共服务水平。此外，还应加快都市圈范围内中小城镇建设，带动中国的第二轮城市化浪潮，形成以城乡融合发展为基础的高质量、可持续、现代化城市体系。

城镇化率仍有进一步提升空间

2023年底，我国常住人口城镇化率达到66.16%，户籍人口城镇化率为48.3%，两者相差17.86个百分点。与高收入国家平均81%的城市化率相比，也还有一定差距。

今年7月，国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《行动方案》）中提出，经过5年的努力，常住人口城镇化率提升至接近70%。

第十四届全国人大财政经济委员会委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明认为，未来，我国城镇化率仍有进一步提升的空间，预期至2035年可达到78%。

国家发展改革委国土开发与地区经济研究所所长、学术委员会主任周毅仁认为，落实以人为本新型城镇化应关注人口分布极化、城镇化建设用地较快增长、城镇化建设巨大投入、城市品质持续提升和城乡高水平融合等带来的挑战。

在新型城镇化过程中，如何解决“人、地、钱、质、融”五大难题？周毅仁提出政策建议：一是构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制，将重大生产力布局和战略腹地建设作为推动城镇化与工业化协同发展的重要手段，将都市圈内沿轨道交通进行“集聚式疏解”作为转变超大特大城市发展方式的核心抓手。

二是健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，将减量规划作为优化人口流出地土地利用的重要指引。

三是适当提高城镇化重点领域中央财政支出比例，加强资金多元投入保障。

四是推动形成城市智慧高效治理新体系，聚焦民生“关注四类”和数智赋能“能屈能伸”提升城市治理水平。

五是完善城乡融合发展体制机制，以县城为基本单元促进城乡融合发展，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，推动城乡要素双向流动合理配置。

都市圈是系统推进改革的理想空间

《行动计划》中提出，依托中心城市辐射带动周边市县共同发展，培育一批同城化程度高的现代化都市圈。

中国区域科学协会副理事长、民盟中央经济委副主任冯奎表示，都市圈并非机械式、唯美主义的圈层式形态，而是适应地形地貌的协同发展区域。除了作为城市群的动力极核，都市圈还可能出现在非城市群地区。从长远来看有必要去发现和培育一批中小型都市圈，特别是在中西部地区，这是“十五五”时期城乡区域协调发展的重要抓手。

为什么说都市圈是系统推进改革的理想空间？冯奎论证道，改革往往面临“激励不足、无力实施、方案难做”三个问题，而都市圈韧性很足，在较长时间内能保持人口和经济总量的稳定增长，能够带来更多的激励效应，减少改革风险成本；同时，都市圈的行政机构服务半径更大，通过引进智慧化、数字化治理技术能达到机构减量而效能不减的服务，减少财政支出成本；都市圈内各城市之间存在较强的社会信任度，使得各类合作分歧、利益分配具有较大的包容度，减少制度设计成本。