完善体制机制促进城乡共同繁荣发展

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）部署“完善城乡融合发展体制机制”，提出“健全推进新型城镇化体制机制”“深化土地制度改革”等重点改革举措。

从党的十八届三中全会提出“健全城乡发展一体化体制机制”，到党的二十届三中全会要求“完善城乡融合发展体制机制”，我国城乡融合发展在进一步全面深化改革中迎来新机遇。

形成城乡融合发展新格局

党的二十届三中全会以“完善城乡融合发展体制机制”统揽农村改革，着眼把城市和乡村作为一个整体统筹谋划安排，把“三农”工作放到城乡融合发展全局一体部署推进。

我国拥有14亿多人口，9亿多在城镇，近5亿在乡村。处理好工农关系、城乡关系，是中国式现代化进程中的必答题。促进城乡共同繁荣发展，意义重大。

《决定》强调“完善城乡融合发展体制机制”，提出“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”“促进城乡要素平等交换、双向流动”。

国家发展改革委主任郑栅洁表示，要统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，进一步推进基础设施一体化、公共服务均等化，进一步推进要素自由流动、产业协同发展，缩小城乡差别，形成城乡融合发展新格局。

“重点是从‘城’‘乡’两头入手，共同发力。”郑栅洁指出，从“城”的角度，要健全推进新型城镇化体制机制，加快推动农业转移人口市民化，形成产业升级、人口集聚、城镇发展的良性互动；从“乡”的角度，要完善乡村振兴投入机制，完善高标准农田建设、验收、管护机制，统筹推进粮食购销和储备管理体制机制改革，多措并举促进农民增收。

“县域是城乡联系最紧密的地区，最有条件率先实现城乡融合发展，要把县域作为重要切入点，率先在县域内破除城乡二元结构。”郑栅洁表示。

如何在更深层次打通城乡要素流动的梗阻？国家发展改革委经济体制与管理研究所区域城乡室主任王喆提出几点建议：一是完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放；二是加快构建城乡统一的建设用地市场，赋予农民更加充分的土地财产权益；三是加快农业转移人口市民化，有序引导城市各类专业技术人才下乡服务；四是加大金融对农业农村的支持力度，加快构建支持乡村全面振兴的多元化投融资机制；五是充分发挥数字技术对城乡要素合理配置的赋能作用，努力弥合城乡数字鸿沟；六是夯实数字信息、冷链物流、快递服务“三大支撑”，加快补齐农村现代物流短板。

健全推进新型城镇化体制机制

“健全推进新型城镇化体制机制”是“完善城乡融合发展体制机制”中的一项重点改革举措。《决定》明确，要“加快农业转移人口市民化”“保障进城落户农民合法土地权益”等。

《决定》是指导新征程上进一步全面深化改革的纲领性文件。《决定》发布后，一系列改革举措和细则将陆续出台实施。国务院7月底印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《行动计划》），对未来五年推进新型城镇化建设的总体要求、重点任务、政策措施和组织实施等作出部署。《行动计划》提出实施的4项重大行动中，新一轮农业转移人口市民化行动位列首位。

“突出以人为本，把农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，实施新一轮农业转移人口市民化行动。”国家发展改革委副主任郑备在解读《行动计划》时表示，将统筹推进深化户籍制度改革和健全常住地提供基本公共服务制度，完善农业转移人口市民化激励政策，健全进城落户农民农村权益维护政策。

“2023年，我国常住人口城镇化率达到66.16%，已经提前实现了‘十四五’规划目标。”郑备说，“十四五”以来，我国城镇化进入快速发展的后期，城镇化率增速有所放缓，近3年年均提高0.76个百分点，但城镇化率仍有较大提升空间。预计经过5年的努力，我国常住人口城镇化率将提升至接近70%。

《决定》还强调，要“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制”。

国家发展改革委城市和小城镇中心智慧规划所所长姜鹏提出，我国正处于城镇化建设提质增效的关键期，亟须按照《决定》部署，着力破解城镇化推进过程中的痛点堵点难点，深入实施以人为本的新型城镇化战略，为实现高质量发展和中国式现代化提供更有力支撑。

“首先是做好新一轮农业转移人口市民化工作。”姜鹏说，其次，要进行现代化都市圈培育。姜鹏分析，我国需转变城市发展方式，培育一批同城化程度高的现代化都市圈。一方面，强化中小城市对周边市县的辐射带动作用，提升城际通勤效率；另一方面，推进公共服务共建共享，加快市场一体化建设，促进大中小城市和小城镇协调发展。此外，还要优化城乡发展格局，促进要素有序流动和资源优化配置，推动区域产业转型升级。

最后，要注重城市更新和安全韧性提升。“聚焦人口规模大密度高的中心城区和影响面广的关键领域，我们要推进城镇老旧小区改造、保障房建设、‘平急两用’公共基础设施建设、城中村改造，深入实施城市更新行动。”姜鹏表示，还应加强城市洪涝治理，实施城市生命线安全工程。

稳中求进深化土地制度改革

土地是发展的重要资源，人多地少是我国的基本国情。

《决定》强调，要“深化土地制度改革”，提出“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”“有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制”等。

国家发展改革委国土开发与地区经济研究所国土经济室主任黄征学告诉本报记者，《决定》关于深化土地制度改革的部署，部分举措是对既有改革的完善和提升，也有部分举措为最新提出，整体亮点较多。

“比如，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。”在黄征学看来，这是进一步扩大农民的宅基地权利，后续或有相关政策文件出台。

此外，黄征学表示，农村集体经营性建设用地入市的一个核心问题是土地增值收益分配问题。对此，在上一轮即2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》，开展新一轮试点，改革中各地探索了不同的做法，在接下来的实践中土地增值收益如何分配尤为重要。另外，集体经营性建设用地入市与国有土地入市要坚持同地同价同权同责，后续相关政策要真正落地，还需要重点关注集体经营性建设用地收益分配、集体经济组织的履职能力、土地使用权如何抵押贷款等问题。

另外，《决定》还提出“改革完善耕地占补平衡制度”。中国矿业大学（北京）管理学院硕士生企业导师支培元表示，深化土地制度改革的核心之一是对耕地占补平衡制度进行完善。各类耕地占用纳入统一管理，旨在实现耕地资源的精准配置与保护，确保耕地总量的稳定；补充耕地质量验收机制的强化，旨在保障补充耕地的质量，确保耕地占补平衡标准有效执行。此外，还应健全高标准农田建设、验收、管护机制，以提升农业综合生产能力，保障国家粮食安全。（中国发展改革报社记者 张海莺）