健全宏观经济治理体系 提升宏观调控科学性有效性

中国发展改革报社记者 | 付朝欢

科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）围绕“健全宏观经济治理体系”，提出“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制”，对宏观调控的政策工具、统筹协调机制以及预期管理等方面都作出系统安排。

首都经济贸易大学副校长陈彦斌表示，中国特色宏观调控实践与以新凯恩斯主义为内核的宏观政策理论明显不同，在使用稳定政策的同时，还注重五年规划和“两个一百年”奋斗目标等长期增长政策，以及供给侧结构性改革和需求侧管理等结构政策。党的二十大报告明确提出，健全宏观经济治理体系要“发挥国家发展规划的战略导向作用”，《决定》对国家发展规划和重大战略的引导作用提出了更加明确具体的要求。

宏观经济治理的底层逻辑在变

2023年底举行的中央经济工作会议提出“要多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策”，而2022年底举行的中央经济工作会议的表述则是“突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作”。

在中国社科院学部委员、原副院长高培勇看来，“老三稳”和“新三稳”表述的调整体现了宏观经济治理底层逻辑的变化。“稳预期”替代了原来的“稳物价”，且位居“新三稳”之首。“这意味着，在‘稳预期、稳增长、稳就业’所形成的关系链中，‘稳预期’是基础、是关键。”

高培勇认为，宏观经济治理的聚焦点由总供求的失衡延伸至预期和信心变化。“稳预期”的重要性越发凸显，只有居民和企业的预期稳定、信心增强，消费和投资需求不足的矛盾和问题才可随之化解，源自需求和供给两翼的矛盾和问题才可随之减轻，进而巩固和增强经济回升向好的态势才会有相应的基础和保障。

稳预期，稳的是市场预期、社会信心。在政策实践中，市场预期和预期管理，二者相互作用，共同影响着市场的运行和经济的发展。也正因此，“十四五”规划《纲要》提出“重视预期管理和引导”，《决定》提出“健全预期管理机制”。

预期管理是指政府部门通过加强与公众的信息沟通，有效引导、协调和稳定社会预期，使政策在某种程度上可被预见和理解，以提高政策实施效率，更好地实现政策目标。陈彦斌认为，基于我国经济发展实践而形成的预期管理，与西方国家预期管理存在本质差别，较好地弥补了西方预期管理的不足：一是不局限于货币政策，而是广泛应用于整个宏观调控体系；二是不局限于短期预期管理，还包括中长期预期管理。

“相较于发达经济体专注于宏观稳定的预期管理目标，我国的预期管理涉及的范围要广得多。国家发展改革委、中国人民银行与财政部均在预期管理中发挥重要作用，这与国外主要是由央行来进行预期管理有着较大区别。”中国社会科学院金融研究所所长张晓晶曾撰文指出。

张晓晶认为，我国宏观调控目标是改革、发展、稳定的三维统一。改革目标方面，推出改革的时间表，稳定社会对于改革的预期，比发布一般的宏观经济信息与短期政策走向要重要得多。发展目标方面，坚持以人民为中心的发展思想，则充分锚定了社会各界对于发展方式选择的预期。稳定目标方面，面对宏观经济形势，既强调短期的“形”，更注重中长期的“势”，有助于形成政策的稳定性和一致性，增强政策定力，进一步锚定市场预期。

从时间维度来看，张晓晶表示，我国的预期管理不仅有应对短期宏观稳定的预期管理，也有中长期发展规划，甚至还有“两个一百年”奋斗目标。同时，通过年度政府工作报告等制度性安排形成了前瞻性指引，这些都会起到锚定预期的作用。

回到当前经济工作，高培勇提示，要准确把握预期管理、需求管理、供给管理的异同点，避免将稳预期、强信心的相关操作简单等同于逆周期调节的操作。陈彦斌建议，系统总结我国预期管理的宝贵实践经验，尤其应努力形成经济增长和预期改善之间的良性循环，激活预期的正向自我实现机制。

增强宏观政策取向一致性

2023年12月8日召开的中央政治局会议提出，“要增强宏观政策取向一致性”。随后召开的中央经济工作会议进一步强调，“要增强宏观政策取向一致性。加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力”。《决定》强化了对“宏观政策取向一致性”的要求。

陈彦斌表示，“宏观政策取向一致性”的提出，进一步丰富和完善了中国特色宏观调控理论体系，为建构中国自主的经济学知识体系提供了新的理论支撑。

值得一提的是，2020年，陈彦斌探索性提出宏观政策“三策合一”，将稳定政策、增长政策和结构政策这三类最重要的宏观政策纳入统一的新理论框架，在国内学界获得相当广泛的认可。不过，陈彦斌也坦言，中国特色宏观调控体系实际上是“多策”而不只是“三策”，究竟如何“合一”还需要进一步的理论总结和实践探索。

基于在这一领域的长期研究，陈彦斌从五个方面介绍了他对“增强宏观政策取向一致性”重要性的认识。增强宏观政策取向一致性，有助于在实现既定目标的同时节省政策空间，同时提高宏观政策传导效率；有助于解决可能的协调失灵问题，将经济推向更高水平循环；有助于实现最优宏观经济结构下的短期平稳运行与长期稳定增长；有助于给微观主体确定前瞻性指引，便于其优化决策行为，最终避免“合成谬误”；有助于加强宏观政策的国际协调，应对国外政策的负面溢出效应。

2023年底举行的中央经济工作会议第一次提出“把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估”；《决定》再次明确“把经济政策和非经济性政策都纳入宏观政策取向一致性评估”。一般而言，经济政策包括财政政策、货币政策、产业政策、价格政策、就业政策、区域政策等，非经济性政策主要包括政治政策、军事政策、外交政策、社会政策四大类。

中央财办分管日常工作的副主任、中央农办主任韩文秀曾撰文指出，“实践表明，除了经济政策外，许多非经济性政策也对经济运行产生直接或间接的影响。要坚持系统观念，强化政策统筹，在加强财政、货币等政策协调配合的同时，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，确保同向发力、形成合力。”

今年1月18日，国家发展改革委副秘书长袁达在国务院新闻办新闻发布会上表示，国家发展改革委将高质量做好宏观政策取向一致性评估工作。一是健全完善评估机制，明确评估范围，完善评估流程，科学精准评估包括非经济性政策在内的政策影响。二是全面稳慎评估政策效应，从严从细把关各项政策对经济总量和结构、供给和需求、行业和区域、就业和预期等的影响。全面精准分析系列政策的叠加效应，进一步强化政策协调和工作协同，切实防范“合成谬误”。三是强化政策实施过程中的一致性，抓好政策出台窗口期。切实强化预期管理，充分征求意见建议，合理设置政策过渡期。加强政策实施过程中潜在风险的分析研判，防止层层加码、“一刀切”等问题。

统筹协同战略、规划、政策

国家战略规划体系集中体现了党和国家的战略意图和中长期发展目标，具有全局性、长远性、根本性的影响。《决定》学习辅导百问指出，当前仍存在国家战略融合不足，规划目标与政策工具不协同，专项规划对总体规划支撑不足，财税、金融、产业、区域等政策与国家战略、国家发展规划统筹协调不够等问题，影响国家战略和规划作用更好发挥。

《决定》提出，“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制”。陈彦斌表示，构建科学系统的国家战略制定和实施机制，不仅要求在战略层面进行深入思考和规划，还要求确保这些战略能够得到有效执行。通过健全国家重大战略深度融合推进机制，可以确保不同领域和层次的政策相互支持、相互促进，从而增强国家战略宏观引导、统筹协调功能。通过健全国家战略规划衔接落实机制，能够更好发挥国家发展规划战略导向作用，强化空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用。

“这有利于将各部门、各地方的发展目标、发展任务、工作重点纳入国家发展全局予以考虑和安排，有利于更好推进战略、规划、政策的统筹协同，增强短期政策和长期政策的衔接配合，保持政策连续性和稳定性，强化各类政策的保障和支撑作用，保障国家战略和规划顺利实施。”陈彦斌说。

中长期规划是中国特色宏观调控的重要工具。中国宏观经济研究院经济研究所经济形势分析预测室主任刘雪燕表示，长期以来，政府工作报告、国民经济和社会发展五年规划会对未来经济工作进行1年期和5年期的规划。党的十九大以来，国家更加注重对长期（“两步走”战略首个目标的完成期，即到2035年）以及超长期（第二个百年奋斗目标的完成期，即到2050年）目标进行科学规划，有助于有效引导和稳定公众预期，从而充分发挥国家发展规划对宏观经济的战略导向作用。当前阶段，健全国家经济社会发展规划制度体系的重点是加快落实“十四五”规划，切实做好“十五五”规划前期谋划工作。

《决定》提出，“围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，优化各类增量资源配置和存量结构调整”。陈彦斌表示，政策协同发力，不仅要求政策之间相互补充、避免冲突，还要求各项政策能够针对不同领域和问题发挥独特作用。优化增量资源配置，意味着要在经济发展中合理分配新资源，以支持关键领域和战略性新兴产业的发展；对存量结构进行调整，有助于提高资源使用效率，促进经济结构优化升级。

最后，围绕如何理解“构建高水平社会主义市场经济体制”和“健全宏观经济治理体系”之间的关系，陈彦斌给出一个学习《决定》的全局视角。他提出，构建高水平社会主义市场经济体制，从体制机制层面为提高宏观调控效率提供基础性支撑，有助于提升生产要素的配置效率和全要素生产率，提高增长政策的实施效率；有助于优化经济结构，提高结构政策和稳定政策的效率；有助于提升经营主体的活力，提升宏观调控的传导效率。