城市规划与土地政策衔接 破解老旧小区改造难

中国发展改革报社 记者 | 成静

日前，自然资源部办公厅印发《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》（以下简称《通知》），围绕破解在老旧小区改造当中存在的困难、堵点问题，从规划和土地政策角度深入研究，积极回应地方有关诉求。《通知》从深化调查评估、加强规划统筹、强化政策支持、优化审批流程等四个方面提出举措要求，完善老旧小区改造相关的规划土地政策，并提出加强专业服务的有关要求，提高老旧小区改造支持力度，将对促进各地老旧小区改造工作发挥积极作用。

近年来，江苏省南京市发挥传统工业和现代旅游业优势，不断加大整合开发工业旅游资源力度，持续强化培育工业旅游示范企业，“工业+旅游”日渐走红。在南京市雨花台区梅钢工业文化旅游区，“钢铁博物馆群游览区”“钢铁文化长廊”“钢铁工艺流程游览区”先后建成，传播钢铁文化和工业精神，吸引游客前来参观游玩。图为梅钢工业文化旅游区钢铁体验馆。新华社

适应新形势  落实新要求

城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，事关群众获得感、幸福感和安全感。

今年4月，习近平总书记在重庆市九龙坡区谢家湾街道民主村社区考察时强调：“党中央很关心的一件事，就是把老旧小区改造好。改旧换新，完善服务设施。希望各级党委和政府都能为解决民生问题投入更多的财力物力，每年办一些民生实事，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。”国务院办公厅曾于2020年7月印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称“23号文”），对全国老旧小区改造工作作出部署，在全国老旧小区改造中起到了重要支撑作用。

然而，在老旧小区改造中仍存在着堵点难点，规划管理、标准规范、政策工具、商业模式等还没有形成系统的匹配，亟待打通。

改进规划方法  加强规划统筹

当前，我国已进入存量更新时代，城市功能布局到了需要进一步优化更新完善的阶段，聚焦人民群众切身利益的居住空间，特别是老旧小区同样也面临更新需要。城市规划作为调控城市空间资源、指导优化功能布局的重要公共政策，在老旧小区改造工作中起到重要作用。老旧小区改造需要加强规划统筹，改进规划方法，提高规划编制的适应性和对市场的响应性，使规划好用、能用、管用。

“‘多规合一’改革以及赋予自然资源部的‘两统一’职责，创造了城市规划与土地政策紧密衔接融合的历史机遇。”自然资源部国土空间规划局主要负责人表示，《通知》要求在国土空间总体规划中提出老旧小区改造目标和工作重点，明确近期重点推进的老旧小区改造项目，拟定近期改造任务清单，并纳入总体规划的近期实施规划和行动计划。面向规划管理需求，将总体规划确定的强制性管控要求、引导措施和老旧小区规划目标落实到单元详细规划中。在详细规划中保障利益相关方诉求，通过规划实现老旧小区及周边片区居民整体利益的最大化。

一是建立健全针对社区层面的资源资产调查与城市体检评估体系。自然资源部国土空间规划局主要负责人表示，老旧小区改造不是简单的翻新屋子、修补立面、增加绿化等工程，更重要的是对基础设施、公共服务设施等配套的系统改善和实施推进。不仅要改造外表的“面子”，改得好看，更要做好惠民的“里子”，让居民住得舒心，让社区、让城市更具活力。这个过程中往往面对着复杂的权益资产关系，需要通过调查评估摸清底子，才能准确把握改造方向。《通知》提出要梳理老旧小区内及周边的存量空间资源资产，了解居民需求期盼和现实困难，按照自然资源部印发的《社区生活圈规划技术指南》中的有关要求，明确改造中应当补足的养老托育、社区助餐、公共停车、充电装置等公共服务设施的要求，真正增强人民群众的获得感幸福感安全感。

二是通过规划统筹促进规划指标区域平衡、动态平衡。在推进老旧小区改造时，要树立系统思维，从老破小“换新颜”到完善基础设施，再到丰富配套服务等多方面，实施一体规划、统筹考虑。在调研中也发现，传统老旧小区改造中运用城市盘活存量空间的规划、用地和资产政策不够，一些地方的改造受到规划容积率、建筑高度等的限制，很难通过提高小区容积率方式来完善相关配套设施，实现改造的财务平衡。《通知》强调要加强规划统筹，允许在单元中统筹空间功能和建筑量，在不突破上位规划底线要求和强制性内容的前提下，可明确建筑量跨单元统筹的规则，处理好局部利益和整体利益，从而解决改造资金平衡难的问题。同时，要按照自然资源部去年印发的《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》的要求，突出保障民生和激励公益贡献的政策导向，核定优化容积率，执行差异化的规划设计标准，促进城市空间结构优化、资源资产增值、民生事业改善以及历史文化传承，确保支持措施是普惠的，是有利于最广大人民群众的，践行“人民城市为人民”理念。

强化政策支持  优化审批流程

为积极推动老旧小区改造，要以国土空间规划为引领，结合改造需要和具体情况，积极探索适应老旧小区改造特点的、差异化的规划和土地政策，突出政策制度的灵活安排，充分激发多元主体的更新意愿，鼓励建立多元合作模式。具体包括以下几个方面。

一是适应存量空间更新改造需求，完善规划管理措施。城市发展中土地混合使用是一个必然的趋势，这是增强城市活力、提高城市实际功能效益的重要手段，要从简单机械化的功能切割转向土地用地功能的兼容，要允许非公益向公益以及公益之间互转等。鼓励地方自然资源部门制定相应的正负面清单管理办法，在制定配套的细则中，要明确正负面清单和比例管控的要求，加强后期的监管，使得功能转换以后的使用和运营的手续管理能够在不损害周边群众利益的前提下，指向对民生的改善，指向公共服务的补足。如北京探索实施建筑用途转换和土地用途兼容，允许存量建筑功能转换，将闲置废弃的锅炉房、堆煤场转换为街区便民服务中心，变废为宝。

二是坚持节约集约，促进低效用地再开发。老旧小区自身用地局促紧张，往往没有闲置空间作为公共服务配套。《通知》支持利用周边不能单独利用的边角地、零星用地等低效用地作为公共空间、公共服务设施和基础设施，特别是作为近期多次发生火灾事故的电动自行车充电设施和停放场所，切实保护群众生命财产安全，解决急难愁盼问题。如南京市石榴新村改造项目基于控规地块划分更新片区，将周边边角地、夹心地、插花地、非居住用地一并纳入更新范围，解决地块不规则、碎片化、规模效应不足等问题。

三是规范审批程序，保障合法权益。《通知》强调针对老旧小区不同情形明确规划许可办理程序和分类管控规则。各地要制定具体细则，特别是分清哪些是不用办理许可，哪些是需要办理，哪些是简化办理。老旧小区与新建小区不同，居民权益保障是推进改造工作的前提。要明确相关程序办理的路径和方式，为改造后居民办理产权、保障合法权益提供基础。《通知》要求拆除重建的老旧小区改造前要保证土地、房屋权利清晰、合法、无争议，改造后要凭借合法的规划、土地供应和建设手续，以及地价款补缴单据和权利划分协议等及时办理不动产登记。如广州市规划和自然资源局自2022年12月以来，共先后推出四批97条惠企利民措施，进一步优化审批服务机制，涵盖规划审批、土地出让金计收、健康住宅设计、不动产登记、城中村改造、停车配建等企业群众密切关注的领域，在城市更新规划审批的用地弹性、指标优化、降本增效、专项评估等方面均作出积极探索，降低企业群众时间和资金成本、提升审批服务效能，持续优化广州市营商环境。

加强专业服务  促进共治共享

近年来，自然资源部不断改进注册城乡规划师制度，鼓励引导注册城乡规划师进社区、下基层做好专业技术服务，在详细规划实施、老旧小区改造方案编制、社区环境高品质提升等方面发挥重要的参谋和沟通桥梁作用。各地也有很多好的经验做法，如北京的责任规划师制度实践，丰台区成立“小蜜丰”责任规划师团队，朝阳区成立“葵花籽”责任规划师团队，开展直接有效的公众参与，推动多元共治，进一步发挥规划的统筹引领作用，增强社区建设管理决策的科学性、治理方式的精细化，提升治理成果的有效性。

“支持老旧小区改造，关键在于地方自然资源部门如何在规划土地政策方面融合创新，通过普惠透明加适度激励的政策红利，有效调动居民积极性，实现群众满意、多方共赢。后续，自然资源部将继续做好政策宣传，指导各地按照国务院办公厅23号文以及本次《通知》有关要求，细化落实措施，确保文件落地生效，更好支持老旧小区改造。”自然资源部国土空间规划局主要负责人表示。