打好“十四五”节能降碳“收官战”

在“六一”国际儿童节来临前，浙江省余姚市开展以“绿色低碳节能先行”为主题的儿童节校园系列活动。图为5月30日，余姚市凤山街道第二中心幼儿园的孩子们举着自己在“绿色低碳”课上制作的小风车参加赛跑。新华社

中国发展改革报社记者 | 荆文娜

5月29日，国务院发布《2024—2025年节能降碳行动方案》（以下简称《行动方案》），引发社会各界的广泛关注和高度评价。

《行动方案》是当前深入推进节能降碳的行动指南

“十四五”规划《纲要》确定单位国内生产总值能耗降低13.5%的约束性指标。“十四五”前三年，我国节能降碳成效显著，但受新冠疫情等影响，全国能耗强度降低仍滞后于时序进度，部分地区节能降碳形势较为严峻。

国家节能中心主任刘琼认为，《行动方案》是推动完成“十四五”节能降碳目标的重要部署。其立足当前形势，紧抓主要矛盾，突出重点领域，细化今明两年节能降碳量化目标，明确重点领域行业节能降碳任务，将对打好“十四五”节能降碳工作“收官战”发挥重要引领作用。

“当前，‘十四五’节能降碳工作已经进入攻坚期。”北京理工大学副校长魏一鸣表示，《行动方案》明确今明两年节能降碳工作总体要求、重点任务、管理机制和支撑保障措施，要求各地区各有关部门以更高水平更高质量推进节能降碳工作，采取有力措施，尽最大努力实现“十四五”节能降碳约束性指标，为如期实现碳达峰碳中和目标奠定坚实基础，是当前深入推进节能降碳的行动指南。

具体来看，魏一鸣认为，《行动方案》充分考虑节能降碳工作涉及面广、联动性强的特点，坚持条块结合，提出强有力措施，推动全社会节能降碳取得更大成效。

从领域看，《行动方案》在强化工业、建筑、交通、公共机构、用能产品设备等重点用能环节管理的同时，明确提出钢铁、石化化工、有色金属、建材等四大重点行业节能降碳工作要求，从完善产能产量调控、推进用能低碳替代、优化生产工艺流程、加快节能降碳改造四方面着手，推动提升用能质量效益。同时，紧密结合党中央、国务院关于推动大规模设备更新和消费品以旧换新部署要求，组织实施用能产品设备节能降碳行动，强化能耗、排放、技术等标准牵引，推动重点用能设备更新升级，加强废旧产品设备循环利用。

从地区看，《行动方案》提出坚持先立后破，稳妥把握工作力度和节奏等原则，在充分考虑地区工作实际基础上制定差异化管理措施，实行新上项目非化石能源消费承诺，明确要求“十四五”后两年新上高耗能项目非化石能源消费比例不得低于20%，并鼓励地方结合实际提高比例要求，将有力支撑全国节能降碳目标实现。

节能降碳行动是推动高质量发展的重要抓手

“节能降碳是生态文明建设的重要内容，是促进经济社会发展全面绿色转型、实现高质量发展的必由之路。”刘琼表示，节能降碳是破解资源环境约束、推动绿色低碳高质量发展的重大举措。

“高质量发展是新时代的硬道理，绿色发展是高质量发展的底色。绿色低碳发展，是推动高质量发展的重要任务。节能降碳行动，是推动高质量发展的重要抓手。”中国宏观经济研究院能源研究所所长吕文斌表示，《行动方案》提出的政策举措，以提升节能降碳能力和水平为出发点，以发展绿色低碳新质生产力为落脚点，有利于扭转传统的粗放增长方式，有利于提高全要素生产率，有利于推动质量变革、效率变革、动力变革，推动经济高质量发展。

说到新质生产力，中国宏观经济研究院能源研究所能源效率中心主任白泉表示，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，新质生产力本身就是绿色生产力。他着重谈到了三个方面的认识：

一是加快改造升级，推动传统产业绿色低碳转型。以节能降碳为切入点发展新质生产力，关键在科技创新和先进技术应用。《行动方案》推广普及钢铁行业高炉炉顶煤气、焦炉煤气余热等先进技术装备，为相关行业节能降碳改造升级指明了方向；结合大规模设备更新和消费品以旧换新，推进“十四五”后两年节能降碳改造。

二是激发需求活力，壮大新能源和循环经济等新兴产业。推进产业结构优化调整，推动经济绿色低碳高质量发展，培育壮大新兴产业是关键。《行动方案》提出，要大力推进非化石能源开发利用，推动重点领域用能低碳替代；积极发展循环经济产业，推动废钢、尾矿、废石、废渣、工业副产石膏、废旧装备产品回收和综合利用；推广节能咨询、诊断、设计、融资、改造、托管等“一站式”综合服务模式，加大对节能服务产业发展支持力度。

三是强化科技创新，超前布局氢能、人工智能等未来产业。培育发展未来产业，是在全球新一轮科技革命和产业变革中抢占先机的重要战略举措。《行动方案》积极推广微电网、虚拟电厂、车网互动等新技术新模式，布局钢铁行业氢冶金、化工行业绿氢炼化等领域科技研发和示范应用，推动绿色低碳先进技术示范工程建设，引导金融机构创新绿色和转型金融产品，为氢能、人工智能、核能供热等未来产业发展奠定更加坚实的基础。

中国工程院院士、华北电力大学新能源电力系统全国重点实验室主任刘吉臻对于强化科技引领的内容格外关注——《行动方案》提出，充分发挥国家重大科技专项作用，集中攻关一批节能降碳关键共性技术，扎实推进绿色低碳先进技术示范工程建设。刘吉臻强调，通过部署一批国家重大科技专项等科学研究项目，能够引导相关科研院所、高校、企业及早布局并更加积极投身节能降碳关键技术攻关，推动基础研究探索、关键技术研发、重大工程示范和科技成果推广应用，实施产、学、研、用协同互济，形成自主创新强大合力，为建设能源强国奠定坚实基础。

推进节能降碳工作需要政府和市场协同发力

魏一鸣表示，节能降碳是加快发展方式绿色转型的重要抓手，既利当前、更利长远。推进节能降碳工作需要政府和市场协同发力，共同破解制度、技术、投资支撑等方面制约，强化工作支撑保障。

这个话题引起了许多专家的共鸣。吕文斌从三个方面列举了《行动方案》中的亮点：

首先，发挥政府作用，制定规则并防范市场失灵。“在市场规则制定、防范市场失灵方面，政府要发挥重要作用，巩固全社会共识、防止公共利益受损。”吕文斌表示，《行动方案》提出推动修订节约能源法，适时完善固定资产投资项目节能审查办法等制度，结合推动大规模设备更新和消费品以旧换新加快节能标准制修订，相关举措顺应我国节能降碳工作新形势新要求，有助于规范各类主体行为，为实现“十四五”节能降碳目标更好地保驾护航。

其次，强化市场机制，激发节能降碳内生动力。吕文斌强调，节能降碳既有公益特征，也要遵循市场规律。应充分发挥市场对资源配置的决定性作用，调动全社会力量参与节能降碳。《行动方案》提出，要深化新能源上网电价市场化改革，完善高耗能行业阶梯电价制度，深化供热计量改革、有序推进两部制热价，充分发挥价格杠杆作用。推进用能权有偿使用和交易，稳妥扩大全国碳市场覆盖范围，有序建设温室气体自愿减排交易市场，加快建设绿证交易市场，健全节能降碳市场化机制，有利于激发企业节能降碳的内生动力。

最后，完善管理体制，发挥政策指挥棒作用。“2024~2025年，是推动能耗双控转向碳排放双控的重要时期，建立健全节能降碳管理体制机制，将战略部署转化为可操作的具体政策，是‘十四五’后两年实现节能降碳目标的重要工作。”吕文斌表示，《行动方案》提出强化节能降碳目标责任评价考核、严格固定资产投资项目节能审查和环评审批、加强重点用能单位节能降碳管理、加大节能监察力度、加强能源消费和碳排放统计核算等五方面举措，明确将节能改造量和非化石能源消费量纳入节能目标责任评价考核，大力推进法规政策标准体系建设，推动各地区、各有关部门和重点企业强化节能降碳意识，有力支撑节能降碳目标任务落地见效。

“近年来，我国持续完善节能降碳规制标准体系，但能源和碳排放统计核算基础仍较薄弱，法律法规标准体系有待健全，各类激励约束政策和市场化机制需进一步强化。”刘琼也表示，《行动方案》部署基础能力建设，进一步完善了支撑保障体系。具体来看：在法规标准方面，推动修订节约能源法，完善节能审查办法、节能监察办法、重点用能单位管理办法；加快节能标准制修订，加强能源消费和碳排放统计核算。在配套政策方面，强调在落实好既有节能降碳财税政策基础上，加快完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策体系，加大对科技创新推广、节能降碳改造和用能设备更新等支持力度。在管理机制方面，推动建立重大项目节能审查权限动态调整机制，统筹推进项目节能审查和碳排放评价，强化新上项目源头把关；强化重点用能单位能源利用状况报告、能效诊断、节能监察等工作，把事中事后监管落到实处等。