全国人大代表任海建议：保留自然保护地内高质量的永久基本农田

中国经济导报、中国发展网讯  记者皮泽红报道  日前，记者采访了第十四届全国人大代表、中国科学院华南植物园主任、党委委员任海。任海与欧阳志云、徐卫华、崔国发等自然保护领域的教授一起，建议保留在自然保护地内的“永久基本农田”中的高质量耕地，不改变其生产空间属性，不调出自然保护地。

任海说，党的十八大以来，随着生态文明建设的推进，我国已建立了国家公园－自然保护区－自然公园三级就地保护体系，保护了绝大部分需要优先保护的生态系统、重点保护动植物物种、重要自然遗迹与景观关键区域。

“三区三线”制度是我国生态文明体制改革的重要制度创新。“三区”是指城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的国土空间，“三线”分别对应在城镇空间、农业空间、生态空间划定的城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条控制线。自2011年国务院印发《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》提出划定生态保护红线以来，目前，全国生态保护红线的划定工作已完成，陆域生态保护红线内面积占国土面积比例大于30%。相应地，生态保护红线的监管制度也已初步建立。

就地保护体系和生态保护红线优化了国土空间利用与保护格局，促进了区域社会、经济和生态协调发展，确保为国家与区域生态安全，履行联合国《生物多样性公约》发挥了重要作用。

然而，生态保护红线管理需要进一步加强。国土空间规划要求实现生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的协同划定，但在实践中，生态保护红线与永久基本农田仍存在一定的矛盾冲突。尤其在国家公园、自然保护区内，均分布有农田。保护地内部分农田具有农业生产与生态保护的多重属性，特别是在生态功能重要区域，农田在保障粮食生产的同时，还可作为鸟类、兽类等野生动物的重要活动与觅食空间。在国家公园的边界划定中，为了保障生态系统完整性，需要将重要保护动物的活动空间包括部分永久基本农田划入自然保护地以实现整体保护，而自然保护地将整体纳入生态保护红线，这就导致基本农田与生态保护红线空间上重叠，与现有的三条控制线不交叉不重叠的规定相冲突。虽然我国从2020年2月就开始了自然保护地整合优化工作，但自然保护地整合优化是一项极其复杂的系统工程,，面临诸多历史遗留问题、多重矛盾冲突和多方利益诉求。

据调查，保护地内部有大量社区和原住民，仅明确划定边界的自然保护区（约占总数的2/3）中就有居民1 256 万人，这部分居民需要在区域内从事生产和生活（如三江源国家公园和祁连山国家公园内的草场，虽然属于国有土地，但是都已承包到户；东北虎豹国家公园范围内的国有林场也通过承包经营的方式由当地居民开展林下经营活动）。再如，拟建的亚洲象国家公园创建区范围内有42888个地块是永久基本农田。我国已设立的5个国家公园和拟建的其他国家公园均存在这些情况，大部分的国家级自然保护区也存在这类情况，如果将这些永久基本农田调出国家公园和国家级自然保护区，将在自然保护地内形成无数个“天窗”，极大影响国家公园等自然保护地的完整性和保护成效；如果迁出，又会影响区域内居民的生计，有的地方还会影响到野生生物的觅食等。任海提出具体建议如下：

保留自然保护地内高质量的永久基本农田

自然保护地是一个地理单元，是生态空间、生产空间和生活空间的镶嵌体，是自然-经济-社会复合生态系统，从人地关系、人与自然和谐共生的角度出发，不宜把自然保护地整体划入生态保护红线，而是把自然保护地内林地、草地、水域等土地利用类型中生态功能重要、生态环境敏感脆弱的“地块”划入生态保护红线。建议保留在自然保护地内的“永久基本农田”中的高质量耕地，不改变其生产空间属性，不调出自然保护地。也就是说，自然保护地整合优化与生态保护红线划定在一定程度上“脱钩”，才符合“科学划定落实三条控制线, 做到不交叉不重叠不冲突”要求。同时，对相应地块适用相应的法律法规和政策文件管控。

加强生态保护红线的监测和研究

由于生态保护红线与永久基本农田共存，就需要进一步加强生态保护红线监测，同时开展相应的科学研究，建立科学的生态效益评估体系。通过加强国际合作，让国际社会认可中国30%的生态保护红线区面积，在“一带一路”国家推广，为履行联合国《生物多样性公约》的“3030目标”提供了科技创新和制度创新支撑。

 建立自然保护地内生态保护红线管理的协调机制

由于生态保护红线空间范围划定、自然资源管理涉及自然资源、发改委、财政部、生态环境、水利、农业农村、林草等多个部门，建议国务院建立包括生态保护红线相关部门在内的协调机制，由自然资源部统一协调。