保障房“三问”

近期，深圳发布《深圳市城中村保障房规模化品质化改造提升指引》，以“安全、配套、建筑、绿色”为改造要点，为推进城中村保障性住房规模化品质化改造提升提供明确指引。图为深圳市龙华区元芬村青年公寓住户在社区增设的自习室工作学习。新华社

本报记者 | 邵鹏璐

近期，中央金融工作会议提出，加快保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施“三大工程”建设。据悉，今年以来，中央已多次提及保障性住房建设。特别是8月国务院常务会议审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》（以下简称《指导意见》）以后，保障性住房建设与供给引发热议。

“规划建设保障性住房是完善住房制度和供应体系、重构市场和保障关系的重大改革。”住房和城乡建设部部长倪虹近日在接受人民日报专访时表示，这次改革的重点是拓展配售型保障性住房的新路子，最终是实现政府保障基本需求、市场满足多层次住房需求，建立租购并举的住房制度。

业内人士认为，近年来，我国保障性住房体系不断完善，主要体现在责任主体逐步明晰、土地供应方式多元化发展、供应形式向配租型倾斜、保障群体扩容和定位合理化、市场化支持手段逐步落地以及绿色建筑理念的融入等。本次“房改”对于住房体系建设而言，稳定了“房住不炒”预期，助力构建“低端有保障、高端有市场”的新格局；对于宏观经济而言，保障性住房建设能一定程度拉动投资；对于地方而言，盘活闲置土地和存量住房建设保障房，能有效提高资源利用率，抬升了闲置土地价值；对于开发商而言，“商改保”能帮助房企去化库存；对于普通居民而言，可以解决住房困难问题。

何为保障房？

此前有学者撰文指出，保障性住房是指由政府为中低收入、住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。

自1994年首次明确经济适用住房的社会保障性质以来，我国保障性住房建设资金逐年增加。数据显示，2022年，我国保障房支出接近7500亿元，其中主要来源于地方政府财政收入。

我国的保障性住房体系在过去几十年里经历了多个发展阶段，从最初主要侧重经济适用房，到后来多层次、多类型的住房保障体系逐渐形成。“这一过程不仅反映了政府在不同经济和社会背景下的政策调整，还显示了市场需求的变化。”国联证券分析师杨灵修认为，虽然各个阶段的特点和重点不同，但总体方向是朝着政府引导、市场驱动的综合性住房保障体系发展。这一体系旨在平衡不同收入群体的住房需求，促进社会稳定，同时也为城市化和区域发展提供支持。

保障性住房如何发展演变？

据了解，我国的保障性住房体系大致经历了6个发展阶段。

1998年以前，计划经济时期，以福利分房制度为主。在计划经济体制下，住房被视为一种福利，大部分城市住房由各种工作单位建设并分配给员工。

1998~2002年，房地产市场初步市场化，保障性住房以经济适用房为主。1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出，建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。同年，全国住房制度改革和住宅建设工作会议召开，进一步强调了发展经济适用住房的重要性。同时，各地方出台了多项行政法规和管理规章，主要针对低收入群体。

2003~2007年，房地产逐步成为经济支柱，经济适用房地位逐步被廉租住房取代。2003年，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》首次明确将房地产业视为国民经济的支柱产业。同年，《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》发布，我国开始推进廉租房建设。2007年，面对房价快速上涨和低收入家庭住房困境，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》明确，将重心放在廉租住房制度上，并调整经济适用住房的保障对象从“中低收入住房困难家庭”到“低收入住房困难家庭”。

2008~2013年，保障性安居工程大规模建设，廉租住房与公共租赁住房并轨运行。2008年，《关于加强廉租住房质量管理的通知》发布，要求加强廉租住房建设管理，确保工程质量。2009年，《2009-2011年廉租住房保障规划》提出，在3年内基本解决747万户低收入住房困难家庭的住房问题。2011年，《保障性安居工程建设和管理的指导意见》出台，要求保障性住房覆盖面达20%，大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设。2013年，《关于公共租赁住房和廉租房并轨运行的通知》发布，提出将公共租赁住房和廉租房并轨统称为公共租赁住房。

2014~2018年，加快推进棚户区改造，推进农业转移人口落户。2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》发布，提出加快推进集中成片城市棚户区改造。2015年，《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》要求加快棚户区改造并完善配套基础设施，3年内改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套。数据显示，2014~2018年，我国共改造棚户区住房2912万套。

2019年以来，多层次住房保障体系进一步发展，推进老旧小区改造。2019~2020年，《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》发布，明确了老旧小区改造方案和目标，预计“十四五”期间将完成21.9万个老旧小区的改造。2021年，《关于加快发展保障性租赁住房的意见》分析了新市民和青年等特定群体的住房需求，提出加快构建以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。

新房改涉及多少群体？

近期，《指导意见》出台，明确保障性住房供应对象为收入不高的“工薪阶层”，另包括城镇户籍家庭、机关事业单位人员、企业引进人才等不同群体。联合资信分析师于长花预计，未来新增城市人口将是保障性住房的重要覆盖主体，叠加现阶段中低收入群体，受保障居民规模将大幅增加。

据国家统计局测算，2022年我国常住人口城镇化率达65.22%，而发达国家城镇化率平均约80%。于长花分析，考虑到我国农村土地制度及农业文化的影响，土地对人口吸附能力大于发达国家，假设我国城镇化率达到75%，即还有10%的城镇化空间。截至2020年末，我国15~59周岁人口为11.48亿人，以此推算我国未来城市新增人口约为1.15亿人，有巨大购房需求，但因其收入较低，购房需求被压制。此外，面临购房压力的中低收入城市家庭亦是《指导意见》的覆盖对象。于长花表示，此次《指导意见》规定的供应对象规模大于此前历次保障性住房覆盖人口规模。

“《指导意见》规定在300万人以上大中城市试点实行保障性住房制度，与我国现阶段城市发展情况相适应。”于长花预计，未来我国约需46亿平方米住宅安置新增城市居民，目前房地产市场住房存量约1.2亿套，若每套按100平方米计算，现有房产已能满足新增城市人口住房需要。但从新建商品住宅存销比方面来看，CRIC（中国房地产住宅信息服务平台）及易居研究院数据显示，截至2023年9月底，100个城市中一、二、三四线的新建商品住宅存销比分别为14.4、18.1和24.3个月，三线城市商品房库存量高企。另外，根据《中国住房存量研究报告》，2020年一、二、三四线城市套户比分别为0.97、1.08、1.12，一线城市住房供给偏紧。对于一二线城市来说，由于人口流入等因素影响，仍存在一定住房需求，但部分需求因收入相对房价较低被压制，一二线城市需要政府提供大量保障房满足居民居住需求。三四线城市房地产市场供大于求，去化速度慢，叠加人口流失，商品房的购房需求已基本饱和，但仍存在部分居民受制于家庭财产因素无法购房，此次《指导意见》特别提出，对商品住房库存大的城市适当改建或收购存量商品房用作保障性住房，让中小城市住房困难居民获得住房保障。

从《指导意见》的两大目标来看，于长花认为，未来保障房地位或将大幅提升，“保障房+商品房”双轨并行，促成低收入者承租保障性租赁住房、中低收入者购买保障性住房、中高收入者购买商品房，从而实现“居者有其屋”。

为实现《指导意见》提出的两大目标，杨灵修认为，未来政府需考虑在建设资金、住房公积金、贷款、税费等方面加强对保障性住房提供政策支持。

“但也需注意，我国房地产市场受政策导向影响巨大，如1998年房改催生了商品房市场，购买商品房成为居民解决住房问题的主要方式。本次房改将拉动保障性住房投资建设，这或对商品房市场形成冲击，随着供给端和需求端的调整，预计未来商品房规模或将较大幅度收缩。”于长花认为，从短期来看，保障性住房供给规模加大将降低商品房需求，或对房地产市场造成不利影响。但从长期来看，保障房的大力推出，形成“保障房+商品房”双轨运行机制，将进一步完善我国住房体系，利于房地产市场健康发展；同时，商品房市场化运行，供需端限制或将减少，价格由市场决定，有利于房屋品质的提升。