PPP新机制 “新”在哪里？

刘敬霞

政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）自2014年推行实施后，近十年时间里，对改善公共服务、拉动有效投资发挥了一定作用，但也出现了一些亟待解决的问题。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）于日前发布。不同于以往，PPP新机制在多个方面有重大创新。

理顺了管理体制，明确了管理主体。《指导意见》务实解决了以往十年间PPP项目实施过程中政府管理部门“不会管项目了”的困惑，使政府管理部门各归其位、各司其职、各尽其责，为PPP项目在既定法律框架和管理体制下正常运行提供了保障，并为政府和社会资本提供了实施PPP项目的稳定预期。

全部采用特许经营。新机制下将PPP与特许经营二宗归一，明确规定，政府和社会资本合作项目，全部采用特许经营模式实施（当然，笔者理解，相关领域的项目并非必须政府和社会资本合作才能实施，但如果通过政府和社会资本合作实施，则应采取特许经营模式）。项目实施机构需要参照投资项目可行性研究报告编写大纲牵头编制特许经营实施方案，开展特许经营模式可行性论证，比照政府投资项目审批权限和要求履行审核手续，并按照经批准的特许经营实施方案以公开竞争方式依法合规选择特许经营者，与特许经营者在法律地位平等、权利义务对等的基础上签订特许经营协议。

项目回报机制确定为使用者付费。新机制要求政府和社会资本合作须聚焦使用者付费项目，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本并具备一定投资回报，不得因政府和社会资本合作而新增地方政府财政未来支出责任，政府不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设和运营成本。为了堵住漏洞，新机制严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设-移交（BT）方式变相举债。

鼓励措施新，社会资本优选民企。为了切实激发民间投资活力，《指导意见》对相关领域拟采取特许经营模式推进的项目根据特性进行分类施策：对于市场化程度高、公共属性相对弱的项目（如垃圾固废处理、垃圾焚烧发电，公共停车场，农业废弃物资源化利用，旅游农业等项目），要求由民营企业独资或控股；对于关系国计民生、公共属性相对强的项目（如污水处理，城镇供水、供热、供气，城际铁路，智慧城市，数据中心等项目），民营企业在项目公司的股权比例原则上不低于35%（在此股权结构下，按照公司章程规定由股东会表决时须经三分之二表决权通过的重大事项，民营企业股东将享有“一票否决权”）；对于即使少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断性的项目（如投资规模大、建设难度高的收费公路项目，城市地铁、轻轨和市域铁路项目，民用运输机场项目，油气管网主干线或支线项目等），也要积极创造条件支持民营企业参与。而且，《指导意见》还制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，也积极鼓励民营企业参与。

新机制必将带来很多新变化，期待对PPP推陈出新，配套制定特许经营实施方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则以及其它相关制度文件，通过完备的规则体系保障政府和社会资本合作行稳致远。

（作者系北京市京都律师事务所高级合伙人）