PPP新机制力促PPP回归初心

郭宏杰

11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）（以下简称《指导意见》）。

《指导意见》聚焦使用者付费项目，力促PPP回归初心。PPP新机制的出台，有利于倒逼地方政府、社会资本、金融机构等更关注PPP项目的市场需求、现金流和可持续性。

《指导意见》明确要求，政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。

《指导意见》明确指出，政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，且应限定于有经营性收益的项目。特许经营与使用者付费天然存在共生关系，使用者付费机制能够有效防止财政资金以可行性缺口补助等方式进入建设项目，避免项目异化、泛化为政府出资或政府兜底项目。

采取项目清单的方式鼓励民营企业参与PPP项目，是PPP新机制的一大亮点。一方面，切实为民营企业参与项目建设提供了政策依据和保障，有利于进一步增强民营企业信心；另一方面，有利于引导民营企业聚焦实业、做精主业，避免出现片面追热点、盲目扩投资等现象。

《指导意见》明确提出，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》并动态调整。根据《指导意见》，市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。

上述三类项目动态清单给民企留下了更多空间，有利于吸引民企参与PPP，也给央国企留下空间，有利于PPP新机制的实施。

推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，是党中央、国务院作出的一项重要决策部署，是在公共服务领域实现国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措。自2014年在我国实施以来，PPP在一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些问题，例如被利用作为纯粹的融资工具，增加了政府财政负担等。《指导意见》的发布，及时回应了社会各界关切，坚定了社会资本的投资信心，有利于稳妥有序推进重大项目建设，有效促进固定资产投资持续增长，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平。

具体来看，PPP新机制的意义体现在以下三点：从防风险角度看，PPP新机制的实施能够显著降低地方政府隐性债务风险；从稳投资角度看，PPP新机制的出台有助于稳定市场预期，增强民间资本信心，激发民间投资活力，从而扩大有效投资；从增效益角度看，PPP新机制能够充分发挥市场机制作用，调动社会资本积极性，提升公共产品和服务的供给质量和水平。

（作者系中国工商银行投资银行部研究中心研究主管）