坚持初心回归本源 全力激发民营企业参与活力

徐成彬

2023年11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）（以下简称《指导意见》），这是我国政府和社会资本合作（PPP）发展史的重要里程碑。

优先选择民营企业参与并分类管理

《指导意见》不忘初心，正本清源，最大程度地鼓励民营企业参与PPP项目，并首次制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》。该清单充分考虑了不同行业属性和新建项目自身特点以及民营企业的专业能力，实行分类管理：一是市场化程度较高、公共属性较弱的项目（如垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目），应由民营企业独资或控股；二是关系国计民生、公共属性较强的项目（如城镇供水、供热、供气项目），民营企业股权占比原则上不低于35%；三是涉及国家安全、公共属性强的项目（如具有发电功能的大中型水利项目），应积极创造条件、支持民营企业参与。三类项目的投资规模、公益属性、建设难度逐渐递进，民营股权参与比例总体趋减，但第二、三类项目并不排除有能力的民营企业独资或控股。

需要注意的是，该清单是对新建PPP项目类型列举，仅列示了对拟开展政府和社会资本合作的常见领域项目，但这些领域新建项目并非必须全部实行政府和社会资本合作模式；同时，清单之外的项目也可采用PPP模式，并鼓励民营企业参与。为了公平选择特许经营者，《指导意见》还明确将项目运营方案、项目收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并关注项目运营管理经验、专业运营能力、企业综合实力和信用评级标准，这些公开竞争条件不再过分强调融资和施工能力，有利于优秀的民营企业脱颖而出。

《指导意见》在社会资本准入门槛上重新让一大批具有专业化能力的民营企业进入PPP项目成为可能，这不仅是2017年国家发展改革委发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》的全面升级，更是贯彻落实2023年发布的《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》的重大举措，对于持续破除市场准入壁垒、全面落实公平竞争政策制度具有重要意义。

投资回报聚焦使用者付费

《指导意见》提出，根据项目实际情况，合理采用建设-运营-移交（BOT）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）、设计-建设-融资-运营-移交（DBFOT）等具体实施方式，其中不包括不涉及移交环节的实施方式（如BOO）、仅含运营和移交环节的实施方式（如OT）。此外，《指导意见》严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设-移交（BT）模式变相举债。

使用者付费是特许经营项目的鲜明特征，体现了特许经营者承担市场风险的原则。《指导意见》倡导的使用者付费项目，是指具有明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具有一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式而额外新增地方财政未来支出责任的项目。

政府和社会资本合作的重点领域，全部限定于有经营性收益的项目，那些自身没有经营性收益、投资回报依靠可用性付费的公共项目（如市政道路、黑臭水体治理项目）已不再适合采用PPP模式。在PPP项目实践中，投资回报来源有时还需要穿透分析，涵盖由政府向用户统一收取后，再向特许经营者支付的费用。例如，很多垃圾固废处理或污水处理PPP项目，形式上是政府付费，穿透以后为政府代收费，项目全部或部分收益来自于使用者付费。

特许经营与REITs相得益彰，打通“投融建管退”

特许经营与基础设施REITs具有天然的融通性。政府和社会资本合作（PPP）与基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）都是重要的投融资模式创新，也是盘活存量资产以带动增量投资的主要发展路径。2022年5月，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，提出通过基础设施REITs、PPP等七种优化完善存量资产盘活方式。《指导意见》再次明确“积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）”。

特许经营权已成为我国基础设施RE-ITs的三大资产权属（所有权、特许经营权或经营收益权）之一，都强调权益性融资、使用者付费、合理而非固定的收益率。基础设施REITs要求项目权属清晰、资产范围明确，发起人（原始权益人）依法合规直接或间接拥有。其中，特许经营权是政府授予特许经营者的一项特权，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施并获得收益，提供公共产品或者服务的权利。

在我国目前上市的基础设施REITs中，特许经营权资产主要集中在高速公路、污水处理等领域，其特许经营期限均不超过30年。《指导意见》提出，特许经营期限原则上不超过40年，不仅提升了特许经营权资产估值，也为REITs提供了更多符合发行条件的特许经营权资产；同时，基础设施REITs作为权益性融资，要求资产所属的项目公司100%股权通过资产支持证券，完全转让给公募基金，并在沪深证券交易所公开募集资金，为特许经营者实现资本退出提供了绝佳通道。

《指导意见》以新建PPP项目为主线，兼顾了盘活存量资产和改扩建项目的特殊要求。此外，《指导意见》在特许经营协议变更和项目移交等工作中，明确“如果特许经营者因改扩建等原因需要重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者”。这项规定对于涉及改扩建的高速公路发行REITs，有效地规避了原始权益人可能因为公开招标而丧失改扩建工程投资建设机会的风险。

《指导意见》以巨大的改革勇气和创新锐气，从顶层设计层面构建了政府和社会资本合作的新机制，将是我国PPP发展史的重要转折点。新机制新模式，新流程新机遇，将引领我国PPP模式迈向高质量发展新征程。

（作者系中国国际工程咨询有限公司研究中心副主任、研究员）