共护源头水 同走共富路

本报记者 | 甄敬怡

高水平推进生态文明建设先行示范，生态省浙江又有新动向。近日，浙江省委办公厅、省政府办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）。

提及浙江的生态保护补偿制度，就不得不提到其探索形成的全国首个跨省流域生态保护补偿“新安江模式”，打造出新安江-千岛湖生态保护补偿试验区。历时11年，4轮试点，从资金补偿到产业协作，从协同治理到共同发展，浙皖两省不断创新跨省流域生态补偿机制，逐步走出一条上游主动强化保护、下游支持上游发展的互利共赢之路。

这是生态文明体制改革先行先试、大胆探索的生动缩影。从“新安江模式”几轮试点的发展过程中，也能窥见如何处理好“高质量发展和高水平保护”“重点攻坚和协同治理”等关系的生动实践。

加强制度建设应时应势

今年11月7日召开的中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于全面推进美丽中国建设的意见》《关于加强生态环境分区管控的指导意见》等文件。会议提出，“着力抓好生态文明制度建设，发挥好先行探索示范带动作用，开展全民行动，推动局部和全局相协调、治标和治本相贯通、当前和长远相结合。”会议同时提到，“要加强组织领导，结合地方实际分类施策、分区治理，精细化建设，通过一项项具体行动推动美丽中国目标一步步变为现实。”

锚定2035年美丽中国目标基本实现的号角已经吹响。全面推进美丽中国建设，生态文明制度建设仍处于突出位置。发挥好先行探索示范带动作用、结合地方实际分类施策，也是各地推进生态文明建设的重要遵循。

作为生态文明制度的重要组成部分，生态保护补偿制度合理地平衡了保护者与受益者的利益，让保护环境的人不吃亏、能受益，是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性、推进生态文明建设的重要手段，为美丽中国建设提供了有力支撑。

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，指出要“加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度”，提出到2025年，“以受益者付费原则为基础的市场化、多元化补偿格局初步形成”“生态保护者和受益者良性互动的局面基本形成”等目标。

记者观察到，相比中央文件中的目标，浙江省的《实施意见》中另外提到，到2025年，“基本建立与共同富裕示范区建设相匹配的生态保护补偿制度”。有观点认为，这是浙江结合地方实际，进一步深化生态保护补偿制度改革、推动高质量发展建设共同富裕示范区而作出的安排。

《实施意见》还提到“巩固新安江流域生态补偿机制试点成果，深化新安江-千岛湖生态补偿试验区建设”。2012年以来，新安江流域生态补偿机制试点不断推进，至今已完成3轮试点。今年6月，浙江、安徽两省签署《共同建设新安江-千岛湖生态保护补偿样板区协议》，开启第四轮试点。

“协议的签署，标志着历经十余年探索的新安江流域生态保护补偿改革试点迎来新的飞跃。浙皖两省将在改革的‘无人区’继续为全国跨区域生态保护补偿和生态产品价值实现创造新经验、提供新示范、树立新样板。”浙江省发展改革委有关负责人向本报记者介绍。

“共护”“共富”的先行探索

大江大河跨区域的流域综合治理，难在“协同”二字。

新安江跨越皖浙两省，处理好重点攻坚和协同治理的关系，是生态共治面临的一道必答题。彼时，上游的安徽愿意拿出“壮士断腕”的决心治污，而下游经济较为发达的浙江，随着人民生活水平提高也对生态环境提出更高的要求，同时有能力为优质生态产品“买单”，全国首个跨省流域生态补偿机制试点“一拍即合”。

但是由于新安江流域上下游经济发展不平衡，发展理念、诉求存在差异，如何平衡保护和发展的关系，如何统筹上下游的利益，如何界定流域保护事权与支出责任，成为摆在面前的难题。

与我国其他“摸着石头过河”的改革一样，“新安江模式”发轫之初，也是生态补偿机制在我国的一次探路。敢于“吃螃蟹”的人注定要面临改革路上的诸多困难：流域横向生态保护补偿机制涉及对上下游利益的调整，在补偿原则、补偿标准、实施目标、分配考核等关乎利益的核心问题上，上下游诉求各有侧重，客观上存在不少难点。

在试点之初，补偿资金“总盘子”为5亿元，其中中央财政出3亿元，安徽、浙江两省各出1亿元。浙皖双方约定：只要安徽跨界考核断面水质达标，浙江每年补偿安徽1亿元，否则安徽补偿浙江1亿元。2015年第二轮试点时，两省补偿金额调整至2亿元。但这种“奖罚并举”并不能完全反映生态补偿的合理价值。第三轮补偿结束后，上游黄山市已投入190多亿元用于新安江流域综合治理，中央及浙皖两省提供的生态补偿资金为48亿元。两者之间的差额巨大。

补偿多少的问题，关系着生态保护者和受益者能否持续良性互动。有观点认为，“补偿”都由中央财政和浙江省“买单”似乎也不合理，毕竟安徽当地是生态环境改善的最大受益者；同时安徽为保护生态确实付出了很大的代价，淘汰高能耗高排放产业会牺牲一时的经济增长速度，产业转型升级也需假以时日。如果补偿不到位，必然对当地经济增长和民生改善造成压力，从长远来看，也不利于保护工作继续开展。

该如何破题？变“输血”为“造血”，走共同发展之路，是新一轮补偿给出的创新解决方案。新方案将单一的资金补偿升级为资金、产业、人才多元补偿新模式，通过先富带动后富，实现“共护源头水，同走共富路”。

“2023年，浙皖两省在保持前三轮补偿指数P值考核的基础上，创新了产业和人才补偿指数M值，使之成为两省分配补偿资金的依据，构建资金、产业、人才全方位的补偿成效评价体系。”浙江省发展改革委有关负责人介绍说，新一轮补偿把加强上下游产业、人才合作作为重中之重，建立“浙皖合作十件事”机制，深入探索上下游在园区共建、产业协作、人才交流、公共服务共享等领域开展合作，在指标考量的基础上叠加工作成果考量，创新生态保护补偿模式，助力上游增强生态环境保护能力，增强“造血”功能。

补偿综合效力尚待发挥

生态环境治理是一项系统工程，需要统筹考虑环境要素的复杂性、生态系统的完整性、自然地理单元的连续性、经济社会发展的可持续性。实现改革突破，是多方推动促成的结果。

“上级部门的指导，是推进横向生态保护补偿工作的有力保障。”浙江省发展改革委有关负责人介绍。一方面，在补偿试点建立的初期，中央资金有力调动了地方政府的积极性。在新安江流域横向生态保护补偿第一轮试点中，中央财政每年拿出3亿元，第二轮试点实行退坡政策，浙皖两省补偿力度则从第一轮的每年各1亿元增加至2亿元。另一方面，国家层面的指导和技术支持为推进流域横向生态保护补偿提供了制度和数据支撑。财政部、生态环境部牵头协调，为新安江流域水环境补偿试点打下了坚实的基础；国家发展改革委立足新常态新形势，牵头制定《新安江-千岛湖生态补偿样板区建设方案》，为新安江流域生态补偿提档升级，为创新补偿模式指明方向。

作为区域间利益调整和合理分配的重要政策工具，生态补偿也有助于推动解决区域间因分工不同带来的利益失衡问题，同时也有助于保障落后地区发展权利。“新安江模式”的成功为其他地区推进流域生态保护补偿工作提供了重要参考。目前，皖浙新安江、渝湘酉水等19个省份的15个流域已建立起跨省流域横向生态保护补偿机制，有力促进了流域环境综合治理。

生态保护补偿机制的探索完善、持续升级，是我国全方位、全地域、全过程加强生态环境保护的生动写照。党的十八大以来，我国加大生态保护补偿力度，深入推进流域横向生态补偿，探索市场化、多元化生态保护补偿方式，初步建成了符合我国国情的生态保护补偿制度体系。“十三五”期间，我国中央财政年度安排各类生态保护补偿资金额度近2000亿元，在落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性、推进生态文明建设等方面发挥了重要作用。但有业内人士指出，也要看到，目前多数生态补偿资金来自各级财政资金，补偿方式相对单一，补偿综合效力尚未充分发挥。

有专家表示，为了完善生态补偿机制，我国需要进一步完善自然资源产权制度，建立和完善市场化的产权交易机制，完善生态补偿标准确定方法，推动生态补偿方式多元化。

习近平总书记在今年7月召开的全国生态环境保护大会上指出，“要建立健全以绿色发展为导向的科学考核评价体系，完善生态保护补偿制度和生态产品价值实现机制，真正让保护者、贡献者得到实惠。要进一步健全资源环境要素市场化配置体系，用好绿色财税金融政策，让经营主体在保护生态环境中获得合理回报。”这为下一步工作指明了方向。战略擘画开新局，一张蓝图绘到底。高水平推进生态文明建设先行示范，浙江在改革路上砥砺前行。