央行分支机构改革：专注履行核心职能，彰显大国责任担当

制图：刘维淇

本报记者 | 张洽棠

8月18日，按照《党和国家机构改革方案》关于“统筹推进中国人民银行分支机构改革”的部署，中国人民银行31个省（自治区、直辖市）分行，深圳、大连、宁波、青岛、厦门5个计划单列市分行和317个地（市）分行挂牌。人民银行各分行加挂国家外汇管理局分局牌子，各省、自治区分行加挂分行营业管理部牌子。至此，实行25年的人民银行跨省大区分行制度正式宣告结束，人民银行分支机构正式恢复按行政区划的省级分行体制。

如何理解这次改革？相关专家表示，从大区制到恢复按行政区划的省级分行体制，改革符合了时代的发展与变迁，人民银行更加专注履行核心职能，更好地在货币政策、金融稳定等领域发挥重要作用，建设好现代中央银行制度，彰显大国央行在维护币值稳定、促进经济增长等方面的责任和担当。

大区分行强化集中统一领导

在人民银行成立至今的75年历史中，数次机构改革均与不同发展阶段有关。

1948年12月成立初期，按照当时的行政区划，实行总、区、分、支四级建制；1954年6月，人民银行大区区行撤销，总行直接领导省、自治区、直辖市分行，形成总、分、支三级组织机构体系；1977年，省、自治区、直辖市以下的银行机构全部分设，以总行领导为主；1983年，中央银行体制开始建立，人民银行把工作重心转向宏观调控和金融监管。在机构设置方面，人民银行仍然在各省、自治区、直辖市设立一级分行，作为总行的派出机构；地（市）设立二级分行，县一级设立支行。

1998年是人民银行机构设置的转折点，人民银行撤销省级分行，跨省设立分支机构，这在改革开放以来历次国家机构改革中是唯一一个。当时为何撤销省级分行改设大区行？业内人士指出，人民银行的监管体制改革经历了长时间的探索。撤销省分行设立跨区分行，在当时的历史条件下具备其必然性。

上世纪90年代，中国的金融生态环境与现在迥然不同。其中，银行业的不良贷款问题尤为严重。工商银行原董事长姜建清表示，当时银行业不良贷款仍按“一逾两呆”进行统计，同时还包含“借新还旧”（也称“常青藤贷款”）中隐含的不良贷款。

加上1997年亚洲金融风暴爆发，一时间东南亚多个国家陷入经济危机。1997年11月，党中央、国务院在北京召开全国金融工作会议。以此为开端，此后形成每五年召开一次全国金融工作会议的惯例，至今已历经五次。

第一次全国金融工作会议提出，要尽快改变人民银行分支机构按行政区划设置的状况。有计划、有步骤地撤销人民银行省级分行，在全国设立若干跨省份的大区分行，重点是加强对辖区内金融业监督管理。与此同时，成立中央金融工作委员会，对金融系统党的工作实行垂直领导。

“两项改革的目的在于强化中央对金融工作的领导，希望减少地方行政对金融工作的干预，适应经济区域发展的需要。实践中这一改革措施的确强化了金融工作的集中统一领导，也促进了区域经济的联系。”人民银行原副行长吴晓灵表示。

对于撤销省级分行成立跨区分行的作用，原人民银行研究局研究员刘明志曾刊文指出，从监管的收益和成本角度看，此次分支机构改革带来四个方面的进步。

一是降低监管成本。中央银行机构调整后，可减少人员工资开支、日常管理费用和固定资产占用，可降低直接监管成本。二是减少监管空白和重复监管。中央银行在同一地区重复设置机构的现象消除了，重复监管的现象将大为减少，而且从总行到分行、中心支行、支行的职责更为明确了，监管空白的现象也将减少。三是适应区域经济发展要求。中央银行的分支机构设置体现出区域经济的要求，可使中央银行的监管与金融市场发展和金融机构业务扩展相适应，从而可提高金融监管的预期收益。四是强化了中央银行的独立性。中央银行的分行跨行政区域设置，有利于中央银行摆脱地方的不正常干预而更加独立地、更加有效地和更加公正地履行中央银行金融监管职责。

刘明志认为，这一改革使得监管成本曲线下移、收益曲线上移，从而使理想监管水平和现实监管水平同时左移（提升）。

新时代建设好现代中央银行制度

为了向党政干部普及金融业务基本知识，同时减少地方党政干部干预金融业务，人民银行原行长戴相龙组织人民银行业务骨干编写了《领导干部金融知识读本》一书。该书于2001年出版，成为普及金融知识的重要教材，地方各级领导干部金融观念和意识有了明显提高。

2001年恰值中国加入WTO，经济金融体制改革需对标国际标准，政府依法行政、市场主体依法经营的法治化市场化营商环境逐步形成，大区分行显现出不适应。

招联首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼对本报记者表示，人民银行大区分行自1998年设立以来，在统一金融监管、减少地方政府干预、防范金融风险等方面发挥了一定作用，但大区分行与我国行政区划设置、风险处置属地化等现实存在冲突。

而从2004年后，大区分行体制不断调整优化，省会城市中心支行职能增加之后，近年来在实际上履行省级分行职能。

金融监管体制也在加速变革。2003年原银监会从人民银行分设，并按行政区域设立派出机构，担负起金融监管职能；2008年省级金融办得到中编办批复，成为正式编制；2018年省级金融办加挂金融监管局的牌子，以强化对类金融机构的监管；2021年中央政治局会议要求建立地方党政领导同志负责的地方财政金融风险处置机制等。

2023年改革方案提出，撤销人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省份设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。人民银行北京分行保留人民银行营业管理部牌子，人民银行上海分行与人民银行上海总部合署办公。吴晓灵表示，此次改革恢复人民银行省分行，是对现状的认可。

董希淼认为，人民银行省级分行正式挂牌，是贯彻落实《党和国家机构改革方案》要求的重要举措，也是对省会城市中心支行职能现状的正式确认，标志人民银行分支机构改革迈出重要一步。

对于恢复设立人民银行省级分行的积极作用，董希淼表示，一是使人民银行分支机构设立与我国行政区划设置更加匹配，从而加强与省级政府的沟通和协调，畅通货币政策传导和实施，更好地支持金融服务实体经济；二是更好地履行人民银行宏观审慎管理职责，推动加强与完善地方金融监管体制，更好地维护地方金融稳定；三是发挥省级分行承上启下的作用，更好地支持地方党委政府履行属地风险处置责任，更有效地防范化解区域金融风险；四是更好地保障人民银行依法履职，推动建设现代中央银行制度，进一步提升人民银行工作效能。

此次机构改革方案还提出，不再保留人民银行县（市）支行，相关职能上收至人民银行地（市）分行。对边境或外贸结售汇业务量大的地区，可根据工作需要，采取人民银行地（市）分行派出机构方式履行相关管理服务职能。《中国人民银行年报2021》显示，县市支行4.32万人。

董希淼表示，人民银行省级分行恢复设立以及不再保留人民银行县（市）支行，是人民银行分支机构改革的重要内容，目前改革仍在进行之中。人民银行分支机构改革完成之后，人民银行将形成“总行—省级分行—市级分行”三层架构，分支机构设置更加科学高效，专注履行作为中央银行的核心职能，更好地在货币政策、金融稳定等领域发挥重要作用，建设好现代中央银行制度，彰显大国人民银行在维护币值稳定、促进经济增长等方面的责任和担当。

他山之石：英美央行监管策略

观察借鉴美联储等央行的组织结构，更好地理解人民银行机构改革的一些独特之处。国际上早期成立的央行，如美联储，其下属机构相对简单，主要包括几个地区性机构和总部。每种组织结构都会考虑当时的经济发展和监管需求。因此，人民银行的机构改革需要在实践中不断完善和调整，以适应当前的形势。

美联储总部与地区联储分行的关系不是完全意义上的领导与被领导关系，地区联储银行运营独立，但并非自治。地区联储分行享有高度的独立性，如享有货币发行权。

除了机构设置外，职能变革也是改革的关键因素。党的二十大报告提出，“深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”。

在2023年机构改革方案中，人民银行改革和国家金融监督管理总局等机构改革同期进行，有业内人士指出，这些变化是朝着更加国际化的金融监管“双峰”模式迈出的一步，即一个机构负责市场行为和消费者保护，另一个机构专注于金融体系稳定和货币政策，加强机构监管、功能监管、行为监管。

“双峰”模式源起于英国。2013年起，英国金融服务管理局（FSA）被两个新的监管机构所替代,他们分别是金融行为监管局（Financial Con-duct Authority，FCA）和审慎监管局（Prudential Regulation Au-thority,PRA）。英国颁布《2012年金融服务法案》，构建“双峰监管+超级央行”的整体框架：英格兰银行负责货币政策与宏观审慎监管，审慎监管局（PRA）负责微观审慎监管，金融行为监管局（FCA）负责行为监管。2016年《英格兰银行与金融服务法案》颁布后，英格兰银行建立了货币政策委员会（MPC）、金融政策委员会（FPC）、审慎监管委员会（PRC），共同组成了宏微观审慎监管机制相协调的监管框架。审慎监管负责保证金融系统稳定，行为监管则重在保障金融消费者权益。