超大特大城市城中村改造：“一石多鸟”

本报记者 | 邵鹏璐

近日，国家发展改革委发布《关于恢复和扩大消费的措施》的通知，在稳定大宗消费章节中再提“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造”的内容。值得注意的是，今年以来，中央已多次强调“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造”。4月28日，中共中央政治局会议提出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称《指导意见》），针对超大特大城市进一步细化具体工作要求。此次国务院常务会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。

业内人士表示，实施城中村改造是超大特大城市发展的客观需要，也有助于扩大内需和拉动投资，预计后续各地细则将加快落地。但须注意，本轮城中村改造政策与2015年的棚户区改造政策虽具有一定相似之处，如两项政策都体现了改善民生和扩大需求的政策目标，但本轮城中村改造同上轮棚户区改造在改造方式、安置策略、涉及范围和改造规模等方面都有显著差异。

近年来，安徽省合肥市瑶海区积极推进辖区城中村改造工作，探索“拆、建、安、管”一体化机制，按照单元化整体推进项目征迁改造。近三年，该区累计完成城中村改造近400万平方米，惠及群众2万多户。图为正在改造的合肥市瑶海区龚大塘城中村改造项目。新华社

防止城市更新中“大拆大建”

据了解，城中村一般指在城镇化进程中，一些距离城市较近的村庄被纳入城市建设用地范围，集体土地被全部或大部分征用，但土地性质仍保留和实行农村集体所有制的居民区。

城中村改造是城市更新的重要组成部分。据混沌天成研究院宏观组分析师谷桑宇介绍，目前我国城中村改造主要有三种模式：一是以杭州和上海为例的“政府主导改造”，以政府主导、社会参与、有效激励作为运作模式；二是以珠海为例的“市场化运作改造”，实行“政府决策，政策推动，市场运作”，由各区政府为主体建立投融资平台，公开招标开发商参与改建，并给予房地产开发商优惠政策；三是以广州为例的“村集体合作改造”，以村集体为实施主体的改造，通过“三个一点”（一个项目库、一套整治标准、一套工作流程）方式落实资金问题。

从现有各城市公布的城中村改造方案来看，城中村的改造方式既包含拆除重建的全面改造，也包含局部拆建和综合整治的方式对城中村的基础设施和居住环境进行改造。2021年8月，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》明确了城市更新的四项底线：一是城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；二是城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2；三是城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%；四是城市住房租金年度涨幅不超过5%。依据新规，此前棚户区改造中存在的大拆大建模式在城中村改造中较难复制。

同时，兴业研究分析师蔡琦晟提出：“相较于已是国有土地的城市棚户区，城中村在改造过程中将面临更为复杂的土地所有权问题，大规模拆除重建的成本和难度也相对较大。”

城中村改造与保障性住房建设结合

相较于2015年棚户区改造政策，从安置方式来看，城中村改造的安置策略较为多样，不同城市对城中村改造的安置政策不尽相同。

例如，北京发布《北京市征收集体土地房屋补偿管理办法》中规定征收集体土地房屋补偿强化以房屋安置方式为主；济南发布《济南市城市更新专项规划（2021-2035年）》，鼓励多种安置方式相结合，采取实物安置或货币安置形式。

此外，本次《指导意见》提出“把城中村改造与保障性住房建设结合好”，蔡琦晟认为，各城市可能将利用本轮城中村改造推进保障性租赁住房筹建。例如，深圳住建局在今年2月发布的《深圳市城中村保障房规模化品质化改造提升指引》便已提出对城中村进行品质化改造并转化为保障性住房的策略，计划在2023年通过城中村规模化品质化改造提升，筹集保障性住房5.2万套（间）。

对于安置方式，2015年棚户区改造政策中曾明确提出“积极推进货币化安置”，但本次城中村改造《指导意见》中并未提及。业内人士认为，对于货币化安置推升房地产价格不应有任何期待。

或可拉动万亿元以上投资

相较于辐射全国的棚户区改造，本轮城中村改造将涉及的城市范围明确限制在“超大特大城市”中，并提出了“成熟一个推进一个，实施一项做成一项”的实施方针。按照2014年国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》划定的标准，城区常住人口1000万以上城市为超大城市，500万~1000万人为特大城市。考虑到人口流动等变化，不同时期进入“榜单”城市有变动。按照《2020中国人口普查分县资料》，目前，我国有7个超大城市，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津；14个特大城市，分别为武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。2021年这21个超大特大城市的合计人口数量2.95亿人，占全国人口的20.9%。

从各大城市近年的城中村改造规划来看，城中村改造重建的规模或不及上一轮棚户区改造。蔡琦晟提出了两方面的原因。

一方面，许多大城市的城中村改造起步时间较早，多批城中村改造项目已经完成，未来规划中的城中村改造面积已显著低于上一轮棚户区改造面积。例如，杭州在2016年便提出在“十三五”期末基本完成主城区城中村改造的目标，未来城中村改造的空间便较为有限。而从披露具体城中村改造户数的青岛来看，2023年改造预计惠及1.46万户居民，而2016年青岛共完成年度棚户区改造开工任务7.6万套（户），全市共签订房屋征收协议60538户。2016年青岛棚户区改造规模显著大于当前的城中村改造规模。

另一方面，相较于上一轮棚户区改造短时间、大批量的改造进度，当前各城市对城中村的改造周期相对较长。例如，广州2022年城中村居住的户籍人口超过110万人，约有1/3的常住外来人口中居住在城中村中，广州将城中村改造设定了10年的规划期限，将解决城中村问题作为一个长期任务进行推进。今年，广州计划推进127个城中村改造项目，预计完成固定资产投资983亿元，约占2023年城市更新预计完成固定资产投资额的49.1%，约为广州市2022年地区生产总值的7%、公共财政支出的33%。广州是全国城中村改造的先行城市，近日，广州市住建局发布《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》将以立法形式规范城中村改造。国海证券首席分析师靳毅认为，按照广州在超大、特大城市中城区人口占比推算，今年全国超大、特大城市将推动城中村改造投资1.5万亿元左右。但需要注意的是，由于广州为一线城市，城中村改造单价相对较高，预计全国实际城中村改造投资应低于这一数字，或在1万亿~1.5万亿元左右。