有必要在国有农场推进综合性制度改革

近日，在中国社会科学院重大成果月度发布会上，中国社会科学院学部委员、经济研究所研究员朱玲介绍了由其主编的《中国农业现代化中的制度实验：国有农场变迁之透视》一书。本报记者张守营/摄

编者按

近日，在中国社会科学院首次重大成果月度发布会上，中国社会科学院学部委员、经济研究所研究员朱玲介绍了其主编成果《中国农业现代化中的制度实验：国有农场变迁之透视》的主要发现。该著作通过对中国国有农场制度变迁的综合研究，不但探究了世界农业面临的普遍性问题，而且还观察了发展中国家农业遭遇的相似困难，尤其关注农业人口特有的脆弱性。

2014~2017年，17个省份共40家国有农场，都留下了朱玲等人实地访谈和调查印迹。结合调研获得的大量宝贵一手资料，他们对当前国有农场运行制度做了横切面的分析，把分析的焦点，置于农场的土地经营、劳动与社会保障以及社区基本公共服务筹资制度，揭示了农场基础设施、公共服务和社会保障筹资的困境，深入剖析了职工家庭农场费用负担较重、经营自主权较少、欠缺土地租约安全和劳动力老化等问题。

该著作引申出以下政策性结论：其一，顺应农业生产的自然生物特性，分离国有土地的管理权和经营权，确立家庭农场经营体制；其二，推进国有农场的行政体制改革；其三，设定基本公共服务标准，由国家为乡村社区提供底线财政保障，以便提高中西部地区农村和农场的社区基础设施及公共服务水平；其四，采取有效措施缓解农工缴费困难；其五，重构农业职业教育和继续教育体系，强化农业人力资本投资，培养与土地规模经营相适应的职业农民。

本期专题撷取该著作中部分文章，配以一些地方生动实践，以飨读者。

朱  玲

在计划经济体制下，国有农场可谓乡村中的城市治理单元。作为农业中的国有单位，农场在国家行政系统自上而下的资源划拨中，享有相对于农村集体生产组织的优先权。农场拥有不低于县（团）级的行政级别，因而带给场部领导及其他管理人员相应的工资和福利待遇。农场的农业工人享有国企职工的劳动与社会保障；农工家庭成员或迟或早总会获得城镇户口以及附着其上的食物保障和其他福利。这些因素可以部分地解释，何以农民会主动发起制度改革，而国有农场内部激励机制的转变，却是在农村改革的冲击下和中央决策层的督促中才缓缓启动。

家庭农场具有效率优势

虽然上世纪80年代中央决策层为国有农场改革制定的蓝图至今尚未完全实现，但农场的生产组织毕竟以“大农场套小农场”（农工经营的家庭农场）的方式替代了以往的团队生产和经营。这种制度变革，使得农业生产上的经营决策权和风险责任逐步从国家（农场）转向了农工，在一定程度上推进了农场剩余控制权和剩余索取权在农工个人身上的对称配置。因此，曾经长期存在的农工生产积极性不足、工作责任心淡漠的问题显著化解。尤其是，国有农场与农村相比，农工教育程度较高，劳均农地规模较大，技术培训、信息供给和农机水利服务能力较强。在按照农村社队改革的逻辑实现了农场的生产体制转型之后，这些优势得以进一步发挥。1998~2015年，农垦农业在土地生产率和劳动生产率上都超过了农村农业。

不过，从激励和约束机制来看，职工家庭农场尚未成为真正独立的市场主体，国有农场的经营者也未完全转变为真正的企业家。尤其值得注意的是，将家庭农场经营方式转变为公司化模式的冲动，还存在于农垦行政管理系统之中。

梳理国内外农业经济学家有关生产组织方式的理论探讨，在此基础上阐明以下论点：其一，农业特别是种植业生产的自然生物特性，决定了家庭经营是最适当的生产组织方式。只有在那些技术上能够降低生产的季节性，同时弱化自然条件随机冲击的农业生产分支，采取工厂式的公司制企业形式才可能获得较高的效率。家庭农场具有效率优势的本质原因不在于家庭本身，而在于家庭易于适应农业劳动过程的个体性要求。其二，农业中的家庭经营不等于小规模经营，现代家庭农场在耕种面积和产出量上的规模已远远超出传统小农。其三，以家庭农场为组织形式的农业规模化经营，是实现农业现代化的需要。长期保护和巩固传统小规模农业，将阻碍农民脱贫和国家整体经济的发展。

与农村土地的家庭承包制相比，农垦系统的职工家庭农场可以说仍然是国有农场中的一线生产单位，承担着较重的费用负担，却享有较少的经营自主权。我们在实地调查中发现，一线生产者与其耕作的土地相关联的权利和义务，均未超出一般生产责任制的范畴。这突出地表现为：第一，土地租约一年一签而且租约不安全；第二，耕种者缴纳地租；第三，土地流转受到农场行政规定的限制。

进一步讲，国有农场领导的干部身份没有改变，他们仍然要由上级组织部门甄选、任免和监督。在属地化垦区，农场领导干部直接由当地组织部门调配和管理，还可在农场和当地党政机构之间调换。在这样的情况下，一般国企经营者中常见的代理问题在农场也同样难免。此外，在为国有农场管理层设定的绩效工资制度下，赋予农场领导干部的剩余索取权只与农场的近期（年度或任期）绩效挂钩，与农场的长远发展关联不大。因此，相当数量的国有农场管理者较少关注所在农场的长期效益最大化。加之国有农场的行政管理、社保缴费和公共事业支出负担沉重，绝大多数场部极少对土地改良投资。农工家庭无论土地经营规模大小，几乎同样不为土地投资。这种行为的直接原因表现为农工家庭在子女教育、社保缴费和购置农机项目上支出较大，很少有财务盈余甚至还负债；深层次的制度性决定因素，则明显地在于土地租期较短而且缺乏法律保障。因此，长期性的国有土地管理制度改革势在必行。短期内的政策措施，应为赋予租赁并耕种国有土地的农工家庭更安全的使用权和更多的财产权。

实现农业现代化还要使从业者分享本行业增长的收益

眼下，国有农场职工与非职工的一个关键区别是，场部只对职工参加城镇企业职工社会保险（主要是养老保险）承担企业应负的缴费责任。在养老保险缴费上涨幅度远超农业增长的情况下，绝大多数地处欠发达和中等发达地区且以农为主的国有农场已经不堪重负。因此，管理层多采取以下两个办法减支增收：其一，对于场内新增劳动人口及外来农民尽可能避免给予职工身份；其二，实行“两田制”。向职工平均分配“身份田”并免收地租，但由职工一力承担企业和个人的养老和医疗保险缴费责任。余下的农地作为“经营田”（或称“市场田”），根据面积、区位和肥力等级收取地租。“经营田”或是按照职工人数和持有农场社区户籍的人数划档平分，或是采用竞标机制向种田能手集中。

问题是，部分职工也因支付能力薄弱而遭遇养老保险缴费困难。在边境贫困农场，还因此而产生诸多脱保者（停止缴费、脱离社保）。我们建议，在现有制度框架下采取三项措施缓解这一困难：其一，精简强制性缴费种类；其二，允许经营家庭农场的职工参照个体工商户标准缴费，以使养老保险缴费率下降8个百分点；其三，把城乡居民养老保险中由中央财政承担的基础养老金覆盖面扩展到农场职工，并将此制度与最低生活保障制度相衔接。

我们理解，实现农业现代化的目的不仅在于提高效率，而且还要使全国人民特别是农业领域的从业者分享本行业增长的收益。因此，课题组通过对乡村社区公共服务筹资制度的研究，观察农场社区在政府分配公共资源过程中的所得多寡以及社区人口分享基本公共服务的状况。从现有文献和我们的实地调查可知，2003年税费改革之后，农村社区基础设施建设和公共服务供给主要依靠政府投资和拨款。村级基本公共服务供给水平不再取决于村庄财力，但国有农场社区却不然。我们对财力强弱不同的农场和村庄加以分组，对不同组别的农工家庭和农户的自来水普及率做了两两对照分析。结果显示，在财力较弱的农场组，农工家庭的自来水普及率还不足53%，低于所有对照组。造成这种现象的制度性原因在于，国有农场以其现有的企业身份，难以对接国家行政管理体系，以致在政府行政系统分配公共资源的流程中处于边缘地位。在国家的生产性投资项目分配中，情形也大致如此。

从农地管理、劳动与社会保障等方面入手

从上述分析结果可见，有必要继续推进国有农场在农地管理、劳动与社会保障和行政管理体制等方面的综合性制度改革。

第一，分离国有土地的管理权和经营权。土地使用权流转的行情已经显示，土地租赁价格主要取决于地块区位和肥力，与流转地块的所有权性质无关。进一步讲，英国的共有土地管理经验说明，土地的权利可以分解为多个层面，共有和私有权利可以在同一地块上并行不悖。中东欧国家专门设立国有土地管理机构的一系列做法也表明，这些管理机构在出售或出租国有土地的过程中偏重两点：一是不以售价或租金最大化为目标，而是保证土地得以可持续利用，并防止地块碎片化；二是选择具备知识、技术和经营能力优势的农民购买或租种土地。这些做法无疑有助于顺应农业生产的自然生物特性，确立家庭农场经营体制。

第二，推进国有农场的行政体制改革。国有农场的管理机构转为乡村基层政权组织，依然可以作为国家土地所有权的代表，行使对土地资源的管理。家庭农场所需的生产性服务，国有农场已有的专业服务队、合作社及其他市场组织同样可以提供。除了负有屯垦戍边、稳定社会和维护国家统一使命的农垦组织，如新疆生产建设兵团，其余以职工家庭农场经营为支撑的国有农场只有转换单位身份，才有可能使其社区及人口顺畅地融入属地当前的社会经济治理系统，并在国家推进基本公共服务均等化的过程中分享他们应得的福利。

第三，国有农场转换单位身份必将触动管理人员和职工现有的利益，因此必须设置过渡期并制定相应的补偿措施。我们建议，根据联合国《2030年可持续发展议程》，设定基本公共服务标准，由国家为乡村社区提供底线财政保障，以便提高中西部地区农村和农场的社区基础设施和公共服务水平。在过渡期间，还需中央职能部门在下达惠农文件时特别提示，政策对象包括国有农场。

第四，为了增强整个中国农业的竞争力，还需国家和社会共同努力，培养与土地规模经营相适应的职业农民。一方面，创造足以提高务农劳动者社会经济地位的制度环境，使农业劳动者和非农劳动者在具有同等人力资本水平和工作表现的条件下，有可能获得大体相当的收入和社会保障；另一方面，由国家采取立法措施，重构农业职业教育和继续教育体系，强化农业人力资本投资。事实上，扩大土地经营规模与培养和吸引高质量的职业务农劳动力，是农业现代化进程中相辅相成的两个方面，因而也可以说是带有普遍性的农业发展战略。

（本文摘自《中国农业现代化中的制度实验：国有农场变迁之透视》一书，有删减）