完善县域经济发展深化省以下财政体制改革是关键

白景明

县域经济是我国经济的重要组成部分，县域经济的发展直接关系到全国整体的经济社会发展，从国家政策导向的角度来说，始终在促进县域经济发展。

几个月前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，国务院办公厅印发了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》），部署进一步推进省以下财政体制改革的任务举措。

这两份文件可以说是“姊妹篇”。省以下财政体制改革，直接决定两个方面：一是直接决定县域经济发展的制度环境；二是增加县域的政府投资。

首先，省以下财政体制改革，核心的一个要义就是完善投资环境。具体来说，深化省以下财政体制改革有三方面内容：一是要完善调整省以下政府间财政事权和支出责任划分；二是要完善省以下政府间的收入划分；三是要完善省以下省对下的转移支付。这三个方面的改革，都有利于进一步完善县域的投资环境。

第一个改革，调整省以下财政事权和支出责任划分，就是要进一步完善省市县乡四级政府之间的财政事权划分，解决的问题就是“各级政府要干什么？”财政主要是提供财政资金保障公共服务，公共服务有多个层次，因此各类公共服务要在四级省以下政府之间划分，确定由谁来提供资金？

这个划分清晰不清晰，直接决定各级政府的职能发挥。如果划分得不清晰、不科学，各级政府就有可能存在越位或缺位的情况。《意见》明确了怎样划分各级政府的财政事权，就有利于避免各级政府在提供公共服务时出现缺位或越位问题。

同时，《意见》完善了支出责任划分，这样各级政府在提供公共服务的时候，各级政府就都有相应充足的资金，所以这是一个很重要的完善投资环境的措施。

第二个改革是收入划分改革，解决的问题是省以下四级政府各自可以有多少财政收入掌握在自己手里。可用财力的多少，决定着各级政府可以怎么提供公共产品，提供什么质量的公共产品，在各类公共产品之间怎么配置资金，即支出结构问题。

《意见》解决了各级政府资金来源的规范性问题。需要注意的是，我国大部分的财力掌握在省以下政府手里，一般公共预算收入有53%左右掌握在省以下政府手里，政府性基金预算有80%掌握在省以下政府手里。一般公共预算收入这一块十几万亿元的资金划分好以后，各级政府就有了自己相应的资金来源。这样就能更好地提供公共服务，改善投资环境。

《意见》明确收入划分要相对科学合理均衡。可以适当地提高省级政府比例，那么当然要保证财力下沉。目前，一般公共预算收入的大头是在县一级政府，地方一般公共预算收入里，县级政府掌握的有近70%，这个要相对稳定，县域的发展就有了资金来源。

第三个改革是深化转移支付。《意见》这次明确强调，转移支付要更多地向困难地区、民族地区、经济欠发达地区倾斜，这种倾斜可以解决省域内经济发展和公共服务提供的不平衡问题，有利于后发区域的发展。事实上，我国省域内经济和公共服务的提供都是存在不平衡的，无论是经济发达省份还是经济相对落后省份，都是如此。比如，广东的经济发展也是不平衡的，大部分县并不富，甚至是穷县，富的县主要集中在珠三角。转移支付向那些经济相对落后区域的县倾斜，就可以拉平这些县与富县之间的公共服务提供水平的差距，这样就能够提升省里的全域公务服务水平，这对于优化投资环境，特别是拉动经济相对落后区域县的经济发展有重要作用。因为公共服务的不平衡，会造成资源流动的洼地，进而形成富的循环和穷的循环，提高转移支付有利于解决这个问题。

这次省以下财政体制改革，在政府债务方面作了更多的规范，提出了加强管理的思路，同时也明确了县域经济发展债务融资方面的很多政策。比如，强调要规范开发区债务管理，许多县都有开发区，在资金使用方面一直存在一些不完善的地方。《意见》要求明确负债主体，明确预算级次，这样就为今后推进以县城为重要载体的城镇化建设进行融资，提供了良好的制度保障。

另外，《意见》明确强调债务资金要管好用好，进一步加强管理，这一点非常重要。现在的债务资金，无论是专项债还是一般债，大头都是在县域使用，让大头资金发挥更好的效应，就能更有力地推动县域经济的发展。

（本文系根据中国财政科学研究院原副院长、研究员，国家制造强国战略专家咨询委员会委员白景明在2022县域经济创新发展论坛上的讲话整理而成）