工程总承包投融资控制与有效投资：问题和对策

深化建设项目组织实施方式改革、推广工程总承包是党中央、国务院部署的一项重要改革任务。工程总承包是国际上通行的项目承发包方式，我国工程总承包自1982年第一个项目试点以来伴随着改革开放的进程发展起来。从事工程总承包的企业受项目建设单位委托，按照合同约定对工程项目的可行性研究、勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。实践表明，我国推行的E+P+C（设计、采购、施工）、F+E+P+C模式（融资、设计、采购、施工）、交钥匙总承包（E+P+C的延伸）、E+P+CM（设计、采购、施工管理）、D+B（设计+施工总承包）等模式的工程总承包，以其集成化管理优势，对于加速建筑业深化改革、推动经济高质量发展发挥了重要作用。

与此同时，我们也要看到，一些地方推广工程总承包的实施效果与改革初衷和政策目标尚有较大差距。比如，本文关注的降造价、省投资作为推行工程总承包的改革政策目标之一，实际执行效果并不理想，一些不规范的工程总承包项目融资甚至使正在饱受隐形债务“煎熬”的地方政府雪上加霜。解决工程总承包投融资管控中的问题或短板，发挥有效投资的关键作用，对于当前应对百年变局和世纪疫情相互叠加的复杂局面，稳字当头、稳中求进，更好地服从服务于“六稳”“六保”大局、促进我国经济高质量发展，显得尤为重要和紧迫。

问  题

当前，地方工程总承包项目投融资控制方面存在一些共性问题：

一是项目发包前对估算、概算等指标审核把关不严带来投资控制不确定性。政策规定工程总承包应在建设项目可行性研究、方案设计或者初步设计已经完成、项目“建设内容明确、技术方案成熟”时招标发包，而一些建设单位实际执行中未严格“打表”，在项目审批尚未完成、前期工作深度不够、不具备工程总承包模式要求和标准的情况下，降低准入门槛发包推行总承包模式，滋生了一系列令人堪忧的问题。有材料显示，某省8个市“十三五”期间已招标建设的工程总承包，有54%的项目无投资估算或初步设计概算、37%的项目无招标控制价、22%的项目无施工合同金额；部分项目由总承包单位自编预算，有的项目建成后才补办政府审批或备案手续。上述情况折射出政府职能部门审批核准或备案相关建设手续时把关不严、缺失监管，进而导致项目后期建设阶段和竣工验收时工程方案调整大、协调难度大、造价不确定性大、结算争议多，难以实现工程总承包集成化管理的优势和总价合同优化工程造价控制的政策目标。有材料显示，在某市40个可行性研究论证不充分、初步设计不深入的工程总承包项目中，有25个项目未能实现项目投资控制的预期目标。

二是工期拖延增大成本抵消投资收益有效性。部分工程总承包在项目前期论证深度不够、建设规模和标准及功能等不明确、资金未落实、技术方案不成熟的情况下，以尽快开工、缩短建设周期为由进行招标建设，开工后边勘察、边设计、边施工，反而拖延工期，带来建设市场秩序乱象。有资料显示，在某省已经完工的657个总承包工程中，有53%的项目超合同工期，平均超期近10个月，长的达4年，导致工程建安成本增加、投资有效性受损。

三是工程计价计量国家行业标准出台进度具有滞后性。目前，我国尚未统一推行工程总承包计价计量国家团体标准，中国建设工程造价管理协会委托编制的国家团体标准《建设项目工程总承包计价规范》《房屋工程总承包工程量计算规范》《市政工程总承包工程量计算规范》《城市轨道交通工程总承包工程量计算规范》于今年6月下旬才通过业界专家评审会审查，尚未完成送审程序。目前，工程总承包行业缺少能够统一遵循的国家级计价计量行业标准，这与推广工程总承包组织实施方式的改革要求不匹配。

四是总价合同未落实出现工程结算随意性。由于没有可以遵循的工程总承包全国统一计价计量规范，各地沿用传统的非总承包的工程结算办法，容易出现人为的随意性问题而影响项目投资控制。有资料显示，某省8个市“十三五”期间的工程总承包87%采用传统费率下浮模式计价，不符合工程总承包“总价合同或成本加酬金”的内在要求，这是总承包工程计价“穿新鞋走老路”、相应计价改革配套措施未跟上的表现，导致部分工程总承包有模式之“名”而无绩效之“实”。比如某市“十三五”期间政府政务中心的交易数据显示，工程总承包投标报价的下浮比例比非总承包工程低五个多百分点，造成总承包工程中标价更高，未发挥出工程总承包模式降造价、省投资的集成管理优势。

五是项目不规范融资建设潜伏隐形债务风险性。有的地方政府由于财政承受能力较弱，在尚未落实公共投资基础设施项目建设资金的情况下，受“政治锦标赛”影响而仍然加码经济增长目标，容许以F+E+P+C模式之名“旧瓶装新酒”进行不规范融资建设，放任建设单位花样换新对前期工作深度不够、建设资金尚有缺口、未达到依法招标条件的项目对外进行投融建（F+EPC）招标；有的建设单位搞“假EPC”融资，把不符合总承包市场准入要求的临时工程进行包装以总承包模式发包；有的地方将片区开发实行“打捆EPC”招商，把N个项目打包成一个工程总承包项目整体融资建设，其中很多子项目尚无具体的建设规模、标准、投资额等控制投资重要指标内容，可以“灵活”进行变更。这些不规范或违规的融资建设行为，不仅违背了工程总承包对建设单位与总承包单位之间依法合理分担风险的内在要求和政策规定，增加项目投资控制的不确定性，而且长期游离于财政监督和金融监管之外，沉淀并累积着地方政府及其融资平台公司的表外负债，潜伏着不可小觑的地方隐形债务风险。

对  策

投资是拉动我国经济发展的“三驾马车”之一，稳投资、扩大有效投资是当前国家经济稳中求进重大战略部署的关键。今年4月29日，中央政治局会议提出，“要全力扩大国内需求，发挥有效投资的关键作用，强化土地、用能、环评等保障，全面加强基础设施建设”。7月21日，国务院常务会议部署持续扩大有效需求的政策举措，要求“更好发挥有效投资补短板调结构、稳就业带消费综合效应和对经济恢复发展的关键性作用”“加强管理和审计，确保工程质量，不留后遗症，严肃财经纪律，杜绝腐败寻租”。工程总承包投融资管控中存在的上述“五性”问题，与最近中央政治局会议和国务院常务会议的政策要求不吻合，与有效投资的本质要求不匹配，与推广工程总承包的发展要求不适应，应当对症下药，综合施治加以解决，以更加奋发有为的精神状态，全力以赴全面做好工程总承包项目储备、前期论证、建设运营全周期管理，依法优化投融资控制，更好地实现有效投资并发挥其促进经济增长的重要作用，确保疫情要防住、经济要稳住、发展要安全，以实际行动迎接党的二十大胜利召开。

（一）完善政府监管。负责推广工程总承包改革任务的政府牵头部门和有关职能部门要积极履职尽责，压实主体责任，按照中央总体要求，进一步深化工程建设组织实施方式改革，完善工程总承包配套政策措施，明确不同类型项目选择工程总承包模式的先决条件和实施范围，解决机制性梗阻和制度性漏洞；要各司其职，协同协调，完善对工程总承包项目可行性研究报告审批、初步设计和投资概算审批、财政评审、招标投标、建设进度、工程质量、合同计价和履约行为、总承包企业培育等全过程全方位的监督管理，比如前端把好项目方案、投资估算决策时审批审核备案关，做深做优项目前期论证工作，实施过程中督促建设单位严格执行法定基本建设程序，不得因采用工程总承包模式而减少或倒置法定的基本建设程序；要加强行业总量调度管理，全面做好项目推进工作，开展工程总承包建设市场秩序的专项整治、查错纠偏，依法纠正工程总承包简单沿用传统费率下浮模式计量计价、违规举债建设、违反基建程序等不当行为，加大对失约、失信惩戒和责任追究力度，及时化解项目推进中的困难和问题，以保障工程总承包在法治轨道上有序有效推进。

（二）强化行业指导。优先解决工程总承包领域缺乏计价计量国家标准、普遍采用传统费率下浮模式而影响工程结算和投资控制的当前热点、难点、堵点问题，加快完成工程总承包计价计量国家团体标准规范的编制工作，及早发布，以利工程总承包计价计量有章可循、有规可依。同时，职能部门和行业协会要加强工程总承包政策宣传贯彻和重要风险预警提示，可瞄准行业短板编写工程总承包建设管理重点风险提示清单，供业界引以为戒。

（三）激发企业活力。推动持续激发工程总承包企业等市场主体创新发展活力并提升其承接工程总承包的综合管理能力，是推广工程总承包的工作目标之一。工程总承包单位要建立健全与工程总承包设计、造价、合同、安全、质量、风险、信息等重要控制目标要求相适应的的组织机构和管理制度，全面练就包括项目设计、采购、施工以及质量、安全、工期、造价和生态环境保护管理等在内的工程总承包综合管理能力，不断提升设计、采购和施工一体化的核心技术水平，培育壮大工程总承包骨干企业；要以深化建筑业供给侧结构性改革为主线，以质量效益为前提，以市场需求为导向，引导建设单位在选择建设项目组织实施方式时，优先采用工程总承包模式，政府和国有资金投资项目带头推行工程总承包，装配式建筑项目原则上应采用工程总承包模式，支持具备条件的工程设计、建筑业企业依法依规积极开展工程总承包；要坚持法治思维和依法办事，加强工程总承包企业自律内控，推进其治理体系和治理能力现代化，通过发挥工程总承包模式的独特优势助力实现基础设施有效投资、稳定宏观经济大盘、保持社会大局稳定。

（四）规范项目融资。全面加强基础设施项目建设对资金和土地等资源要素保障产生了很大需求。然而，受疫情冲击、退税减税、楼市低迷等影响，当前我国地方财政收入罕见出现下滑，地方财政比较困难，前不久财政部公布隐性债务问责案例又明确决不能以隐性债务增长方式拉动经济增长并释放了遏制隐性债务增长红线不得突破的信号。因此，地方政府不能以应对疫情冲击、稳定投资增长之由搞违规举债，不得以放松隐性债务监管而以总承包工程之名进行不规范或违规的融资建设，不得由施工单位垫资建设政府投资项目。地方应树立正确政绩观，统筹发展和安全，疏堵结合，有保有压，量力而行，以是否有利于改革发展为衡量标准，审慎运用和依法规范工程总承包F+E+P+C等模式融资，合规创新开展践行新发展理念、构建新发展格局的公共投资。

（五）优化审计监督。审计监督首先是经济监督。国家审计工作应立足这个职能定位，聚焦财政财务收支真实合法效益的审计主责主业，做好对包括工程总承包建设管理及其投融资控制在内国民经济运行情况的常态化“经济体检”工作；要基于新时代审计作为国家宏观调控的重要工具需要一体推进“点、线、面审计”的监督理念，不断拓展审计视界和范围，既要审计核查单“点”总承包工程建设管理的微观情况，包括检查禁止审计机关采用审计“简易程序”单纯审减工程造价“以审代结”的情况，又要审计监督工程总承包领域的总量运行、市场秩序和行业治理的宏观、中观层面的情况，既见“树木”，又见“森林”，做到审计监督眼里装有宏观“面”，重点治理行业“线”，量力而行穿透“点”。通过点面结合的有效审计，助力推进工程总承包健康发展及其行业现代化治理，全力推动中央促进经济高质量发展投融资政策措施落实，并坚决守住不发生区域性、系统性风险底线，实现有效投资和经济稳中求进。（作者单位：中国科学院）