一场双赢的“赌约”

图为河南黄河湿地国家级自然保护区孟津段（无人机照片）。新华社

中国发展改革报社记者 | 张海莺

一年前，山东省与河南省签署了一份“对赌协议”——《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》（以下简称《补偿协议》）。

历时一年多，这场“鲁豫有约”有了结果：2022年7月5日，山东省政府新闻办公室召开新闻发布会。发布会表示，河南在该份“对赌协议”中“赌”赢了，山东作为受益方，兑现河南生态补偿资金1.26亿元，推动形成了上下游两省政府同心协力保护黄河生态的新格局。

河南赢了，山东愉快给钱

黄河流经全国9省区，是我国第二大河流。黄河每年径流量仅占全国河川径流量的2%，水资源总量不到长江的7%。极为有限的黄河水是沿途各省区市生活和经济发展的重要保障。

有限的水资源没少让黄河沿岸各省区市“你争我抢”。山东和河南作为黄河流域相邻省份，水质提升与污染治理成为两省之间博弈的新命题。

据了解，为加强黄河流域生态保护省际合作，2021年，山东与河南签订《补偿协议》，搭建起黄河流域省际政府间首个“权责对等、共建共享”的协作保护机制。协议综合考虑黄河水情和两省实际，以黄河干流刘庄国控断面水质监测结果为依据，进行水质基本补偿和水质变化补偿。

双方约定，两省交界的黄河水域，如果水质年均值达到Ⅲ类标准，双方互不补偿。如果水质年均值在Ⅲ类基础上每改善一级，山东给予河南6000万元补偿资金。相反，如果水质年均值在Ⅲ类基础上每恶化一级，河南给予山东6000万元补偿资金。

自《补偿协议》签署以来，黄河入鲁水质持续保持在Ⅱ类以上，主要污染物指标稳中向好。按照《补偿协议》约定，山东向河南支付1.26亿元生态补偿资金。

业内专家分析认为，长远来看，《补偿协议》对黄河全流域健全完善“保护责任共担、流域环境共治、生态效益共享”的横向生态补偿机制，探索开展生态产品价值计量，加快探索“绿水青山就是金山银山”的转化路径具有示范意义。事实上，只要双方都积极主动参与其中，就会实现双赢的局面。

不算新鲜事，已有很多尝试

山东和河南的“对赌协议”，并非全国首例流域补偿协议。

新安江发源于安徽，是浙江最大的入境河流，为杭州重要水源地千岛湖提供了超60%的入湖水量。2011年，为保护新安江水源，国内首例生态补偿试点就已出现。

下游浙江和上游安徽约定，在监测年度内，以双方交界处水域为考核标准。上游安徽提供水质优于基本标准，由下游浙江补偿安徽1亿元，劣于基本标准，由安徽补偿浙江1亿元。此后新安江流域水质改善明显。

自试点以来，仅黄山市累计投入超过200亿元，实施生态保护补偿项目325个，关停淘汰污染企业220多家，拒绝污染项目190多个……制度保障下，新安江成全国水质最好的河流之一，下游千岛湖水质稳定保持为优。

新安江之后，福建和广东的汀江-韩江流域、广西和广东的九洲江流域、江西和广东的东江流域、河北与北京的潮白河流域、重庆与湖南的酉水流域、云贵川三省的赤水河流域等，也相继签订了跨省流域的生态补偿协议。但是涉及黄河流域的“对赌协议”，“鲁豫有约”当属首次。

除了“鲁豫有约”外，沿黄多个省份也都在积极探索黄河流域省际横向生态补偿机制。同时，为促进省内流域环境的联动保护和协同治理，山东在省内县际建立了全流域横向生态补偿机制。

2021年9月，山东301个跨县界断面全部签订横向补偿协议。截至2022年5月底，共兑付县际横向生态补偿资金3.24亿元。

“如果没有这个横向补偿机制，我们将承担更多治理成本，付出更大代价。”山东微山县县长郭鑫介绍，“微山位于河流汇集最多的南四湖流域末端，实施全流域横向生态补偿机制后，湖区生态环境效益显著提升。受益于水质提升，我们补偿上游的滕州和枣庄薛城区1060万元理所应当、心甘情愿。”

据了解，下一步，山东将继续加强与河南沟通交流，修订完善《补偿协议》内容，逐步扩大补偿范围，更加突出改善成效，做好两省补偿协议续签工作，持续推动黄河流域生态保护和高质量发展。

协同机制发力，仍需法治护航

生态保护补偿制度作为生态文明制度的重要组成部分，是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性、推进生态文明建设的重要手段。国家“十四五”规划明确提出，推动长江、黄河等重要流域建立全流域生态补偿机制。其中还提到，“鼓励受益地区和保护地区、流域上下游通过资金补偿、产业扶持等多种形式开展横向生态补偿。”

2021年5月，山东与河南签署“对赌协议”后不久，中央全面深化改革委员会第十九次会议审议通过了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（以下简称《意见》）。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《意见》，从完善分类补偿制度、健全综合补偿制度、发挥市场机制作用等方面，明确了我国深化生态保护补偿制度改革的路线图和时间表。

近年来，我国相继出台了一系列重要政策文件，党的十九届四中全会明确提出“落实生态补偿制度”。全国30个省份印发了健全生态保护补偿机制实施意见，推动生态补偿机制建设取得阶段性进展和实质性成效。

2020年11月，国家发展改革委发布的《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》明确提出，生态保护补偿是指采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者因履行生态保护责任所增加的支出和付出的成本，予以适当补偿的激励性制度安排。其立法目的是引导生态受益者履行补偿义务，激励生态保护者保护生态环境，构建生态保护者和受益者良性互动关系。

为做好《生态保护补偿条例》立法审查工作，2021年12月10日，司法部立法二局副局长张要波主持召开专家座谈会并指出，条例是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，目前条例总体框架合理、内容完善，将结合此次会上专家的建议，进一步加快立法审查工作进程。据了解，国家发展改革委振兴司将积极配合司法部加紧做好立法审查工作，认真吸纳专家所提建议，力争推动条例尽快出台实施。

根据《意见》，到2025年，与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备；以生态保护成本为主要依据的分类补偿制度日益健全，以提升公共服务保障能力为基本取向的综合补偿制度不断完善，以受益者付费原则为基础的市场化、多元化补偿格局初步形成，全社会参与生态保护的积极性显著增强，生态保护者和受益者良性互动的局面基本形成。到2035年，适应新时代生态文明建设要求的生态保护补偿制度基本定型。

如何更进一步形成有效的生态保护协同机制，还需要更多尝试和探索。

在“共同抓好大保护，协同推进大治理”的要求下，河南赌赢山东，还只是一个开始。