“草根”银行：“一并了之”或不可取，振兴乡村大有可为

村镇银行作为扎根县域及以下地区、主要服务“三农”和小微企业的银行业金融机构，在助力乡村振兴方面大有可为。图为浙江省杭州市临安区高虹镇龙上村，梯田与青山、农房相映成景。新华社

本报记者 | 张洽棠

近日，河南部分村镇银行“提现难”事件，使得农村金融机构的治理情况广受关注。2021年，中国银保监会已经发布过《关于进一步推动村镇银行化解风险改革重组有关事项的通知》（以下简称《通知》），支持村镇银行补充资本和改革重组，有效化解风险。这是自2018年以来，金融监管部门再次对村镇银行改革发展和风险防范进行部署，对村镇银行的健康稳健发展具有重要意义。

相关受访专家表示，村镇银行“草根”特色鲜明，先天存在不足，但对其整合不能“一并了之”，需因地制宜，以村镇银行为代表的农村金融机构在助力乡村振兴方面有重要意义。

“草根”特色鲜明但先天存在不足

据了解，村镇银行是指经金融监管部门批准、在县域及以下地区设立、主要服务“三农”和小微企业的银行业金融机构。2003年以来，我国大型商业银行在重组改制过程中，撤并了部分乡镇营业网点，收缩了在农村地区经营规模。为解决农村地区网点覆盖率低、金融供给不足等问题，2006年开始，原银监会探索设立以村镇银行为主体的新型农村金融机构，并放宽准入政策。2007年3月，我国第一家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行在四川省仪陇县挂牌成立，注册资本200万元。据统计，截至2021年末，全国村镇银行数量为1651家，占全国银行业金融机构总数的36%左右。

招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院首席研究员董希淼对本报记者表示，村镇银行是我国最“草根”的银行，在服务小微、支农支小、精准脱贫等方面发挥了积极作用。

但是，随着村镇银行发展，一些不足和问题逐步显现，如产品和服务能力单一、资金成本高企、资本补充渠道狭窄。特别是一小部分村镇银行经营管理问题较多，发展停滞不前，资本充足率下降快，长年处于亏损状态，风险抵御能力较弱。董希淼表示，产生上述问题的原因，是多方面的。

一方面，这是村镇银行自身特点所决定的。村镇银行规模特别小，平均负债总额不足10亿元，产品创新能力弱，单体运营成本高。在成立初期，村镇银行主要依赖主发起行支持，如果主发起行支持不够，起步就很艰难。由于品牌影响力弱，村镇银行往往通过提高利率吸收存款，资金成本比较高。同时，由于服务对象非常下沉，信贷风险相对更高，抗风险能力比较低。此外，村镇银行依靠利润留存补充资本，缺乏多元的资本补充方式。

另一方面，与村镇银行缺乏合理规划有关。从2007年到现在，短短十多年的时间内，村镇银行数量已经超过历史长达数十年的农商行。在未经深入调研和系统论证的情况下，短期内数量增长过快，偏离了农村金融市场实际需求。在政策鼓励下，部分政策性银行、大型商业银行发起设立了一批村镇银行，但后续管理服务难以跟上。2017年、2018年，国家开发银行、中国建设银行分别将旗下的15家、27家村镇银行打包转让给中国银行。

“兼并重组”需灵活多样

针对村镇银行的先天特点与不足，“兼并重组”可谓是优化之路。

自2018年，监管机构发文允许组建投资管理型村镇银行，对村镇银行进行统一管理，同时允许村镇银行经营区域覆盖多个县市。2019年4月，江苏常熟农商银行旗下的兴福村镇银行股份有限公司获准在海南省海口市筹建，同年9月正式开业，这是我国第一家投资管理型村镇银行。2020年8月，中国银行旗下的中银富登村镇银行股份有限公司在河北雄安新区正式挂牌。

2020年12月，重庆万州、浙江宁波两家中银富登村镇银行因被吸收合并而解散，引发市场关注。董希淼表示，此次《通知》的亮点主要体现在村镇银行兼并重组方式的多样化。第一，对一小部分不具备救助意义的村镇银行可以选择直接关闭，退出村镇银行市场；第二，可以将村镇银行改建为其他村镇银行的支行，也可以改建成主发起银行的分支机构；第三，在市场化、法治化的原则下，还可以将村镇银行改建成大型银行和股份制银行的分支机构。兼并重组方式多样灵活，实事求是，能够更有效率地推进村镇银行重组改制。此外，《通知》还压实主发起行责任，支持主发起行向村镇银行补充资本，对意愿不强的主发起行则推动其优进劣出。同时，《通知》采取激励措施，引进地方企业、非银行金融机构等合格战略投资者开展收购和注资，参与化解风险。

除了村镇银行外，我国中小银行通过兼并重组、股权投资、联盟合作、平台搭建等多种形式密切联系、加强合作。从兼并重组看，一批省级城商行如中原银行、山西银行、四川银行和市级农商行如佛山农商行、乐山农商行、徐州农商行相继成立。中小银行上一轮兼并重组活动主要目的是“做大做强”，其成果之一是成立江苏银行等省级城商行。

相比之下，这一轮中小银行兼并重组主要目的是“抱团取暖”。董希淼表示，在经济下行和疫情蔓延双重压力下，我国中小银行生存与发展面临挑战，部分规模较小的银行如城商行、农商行、农信社、村镇银行等经营较为困难，兼并重组、抱团取暖成为比较现实的选择。在金融管理部门支持下，中小银行通过兼并重组推进体制机制改革和增强风险抵御能力，正在成为我国银行业普遍现象。

兼并重组不是“一招鲜”，防范化解金融风险、加快发展中小银行，还需付出更多努力。董希淼建议，应重视中小银行作用，对中小银行进行准确定位。中小银行与小微企业、个体工商户有着天然的相容性，发展中小银行机构、增加金融供给主体，有助于填补我国大型金融机构难以顾及的市场，从而优化和完善金融机构体系，改善金融服务不充分、不均衡等状况。应采取措施防范大型银行非市场化过度下沉给中小银行带来的“挤出效应”，推动中小银行真正成为多层次、广覆盖银行机构体系的重要部分。

助力乡村振兴各出“奇招”

村镇银行是我国农村地区的社区银行，兼具商业性和政策性双重特点。董希淼表示，下一步应给予更多政策上的支持，包括差别化的税收政策、存款准备金率等。投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行应加快落实，尤其是投资管理型村镇银行要加快组建，更好地提升村镇银行规模化经营能力和抗风险能力。对投资发展村镇银行意愿较强、措施到位、成效显著的城商行、农商行，应给予一定的激励。

中国人民银行将村镇银行列入商业银行范畴，进一步明确村镇银行的法律地位。董希淼表示，下一步，应对村镇银行实施差别化监管政策，适当降低村镇银行合规成本，鼓励其发挥小法人机构扁平灵活、“门当户对”等特点，在服务“三农”和小微企业、丰富农村金融市场、助推乡村振兴战略中彰显最“草根银行”的积极作用。

事实上，各地的农村金融机构已经付诸行动。

例如，浙江农商联合银行紧紧抓住农创客这一引领农业农村农民发展的新型“头雁”，跟进浙江省十万农创客培育计划，浙江农商联合银行与浙江省农业农村厅共同建立农创客“1+3”金融服务机制，力争到2025年末，全省“农创贷”授信余额达到500亿元以上，授信服务覆盖率100%。未来相关单位也将加强政银合作，应用“负面清单+分类提额”方式，力争实现农创客人员全对接、授信全覆盖、信息广共享，为农创客提供灵活增信、利率优惠、简化流程等专项便捷优惠服务。同时，探索乡村振兴人才银行建设，最大程度发挥现代金融的平台辐射作用。

又如，广东省佛山市顺德村级工业园改造项目是顺德区“头号工程”，属于乡村振兴亟需金融支持的重点领域，该领域涵盖多个重点行业及重要主体，顺德农商银行充分结合各镇街股份合作经济社的实际情况，量身制定“一揽子”金融解决方案，包括开发“村改贷”、“村融通”系列综合金融产品、搭建顺德区工业厂房供需对接平台等，为广大园区的开发运营方及入园企业提供全方面、个性化金融服务配置方案，推动乡村振兴和地方产业转型升级。截至2022年3月末，顺德农商银行合计跟进村改项目236个，已审批124个，审批金额超330亿元，累计已投放金额147.4亿元。