现代化基础设施体系建设需要实现七大转变

基础设施是为社会生产和居民生活提供公共服务的公共设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常运转的公共服务系统，是社会赖以生存发展的基础条件，是实现经济社会高质量发展的基础保障。

4月26日，习近平总书记在中央财经委员会第十一次会议上强调，基础设施是经济社会发展的重要支撑，要统筹发展和安全，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，构建现代化基础设施体系，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。

如何全面、准确、完整理解习近平总书记关于新时期构建现代化基础设施体系的重要论述，关键是要努力实现七个方面的转变。

从重视各领域基础设施独自发展转变到更加重视基础设施体系的系统完备和协同发展

“十四五”规划提出要打造“系统完备”的现代化基础设施体系。完整的现代化基础设施体系，内容既应包括为经济健康发展提供公共服务的经济基础设施，也应包括为社会稳健运行提供公共服务的社会基础设施；既应包括为促进绿色发展提供公共服务的绿色基础设施，也应包括为推动数字化转型和智能升级等提供支撑服务的新型基础设施；既应包括传统的与工程建设直接相关的硬基础设施，还应包括为经济社会发展提供规则制度、共性技术、信息系统、金融网络、智库研究网络等保障性服务的软基础设施。

一是加强部门协调。我国还没有设立统一的基础设施管理部门，基础设施体系建设和运营维护的相关职能，分散在众多部门。总体而言，我国基础设施体系建设的部门协调机制仍不健全，政出多门的现象仍然严重。

二是强调系统谋划。我国缺乏对现代化基础设施体系的系统谋划，相关专题研究和统一部署仍然缺乏，如我国尚没有编制现代化基础设施体系建设总体规划，对交通、能源、水利等各类基础设施的内在关联和统筹谋划缺乏研究，需要改进的空间依然很大。

三是促进融合发展。新时代需要更加重视优化基础设施的发展路径，促进各类基础设施协同融合发展，强化系统性、全局性、长远性战略思维，正确处理各类基础设施之间的替代、互补、协调、制约关系，强化资源共享、空间共用、协同推进。

四是强化支撑保障。建立重大基础设施建设协调机制，统筹协调各领域、各地区基础设施规划和建设，强化用地、用海、用能等资源要素保障。打破地区、行业、部门分割，建立健全重大基础设施工程协调推进机制。

从重视各领域单项基础设施发展转变到更加重视基础设施网络发展

基础设施无论是呈现点状形态、线状形态还是面状形态，均具有明显的网络结构特征，遵循网络规模效益递增的规律。要在各类基础设施线路、站点建设取得突出成效的基础上，进一步强调加强交通、能源、水利等基础设施网络建设，立足于巩固网络规模优势，聚焦基础设施网络薄弱环节，着力扩大基础设施网络效应，把联网、补网、强链作为基础设施建设重点，进一步发挥基础设施网络规模经济和范围经济效益，强化基础设施网络的辐射带动作用和溢出效应，将网络规模优势转化为竞争优势。

在交通网络建设方面，加快建设国家综合立体交通网主骨架，加强沿海和内河交通设施规划建设，优化提升全国综合交通设施网络，建设现代化综合交通运输体系，推进各种运输方式一体化融合发展，提高网络效应和运营效率。

在能源基础设施网络建设方面，要推进大型清洁能源基地、沿海核电、电力外送通道、电力系统调节、油气储运等基础设施建设。坚持集中式和分布式并举，加快电网基础设施智能化改造和智能微电网建设，提高电力系统互补互济和智能调节能力，加强源网荷储衔接，完善煤炭跨区域运输通道和集疏运体系，加快建设天然气主干管道，完善油气互联互通网络。

在信息网络建设方面，加强信息、科技、物流等产业升级基础设施建设，布局建设新一代超算、云计算、人工智能平台、宽带基础网络等设施，推进重大科技基础设施布局建设。

在城市基础设施网络建设方面，打造高品质生活空间，推进城市群交通一体化，建设便捷高效的城际铁路网，发展市域（郊）铁路和城市轨道交通，推动建设城市综合道路交通体系，有序推进地下综合管廊建设，加强智能道路、智能电源、智能公交等智慧基础设施建设。

从重视传统基础设施补齐短板转变到更加重视科技创新和新型基础设施发展

我国的基础设施建设，要强调树立科技创新和智慧基础设施建设的新形象。今后要在继续做好基础设施补短板工作的基础上，提升基础设施领域科技创新能力，积极推动新型基础设施稳健发展。

一是继续推动实施基础设施补短板。支持“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略，围绕实施乡村振兴战略，打好污染防治攻坚战，着力补齐铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、公共服务、城乡基础设施、棚户区改造等传统基础设施领域短板，加快推进重大项目建设。

二是强化基础设施质量效益提升。在有效防范化解各类风险的前提下，聚焦发力、分类施策，加快推动一批重点通道连通工程和延伸工程、关键枢纽、清洁能源、重大水利、新一代信息通信和智能化设施，加强国家安全基础设施以及民生领域重要设施建设，使得基础设施体系各子系统的质量效益得到明显提升。

三是扎实推进基础设施领域科技创新。始终把科技创新作为推动建设现代化基础设施体系的第一动力，坚持创新驱动，加大关键核心技术研发，提升基础设施技术自主可控水平。充分发挥新一代信息技术的牵引作用，加强基础设施领域前瞻性、引领性技术研发与创新，加强区块链、云计算、3D打印、人工智能等先进科学技术在交通、能源、水利等传统基础设施领域的应用，推动新型基础设施与传统基础设施跨界融合发展，加强人工智能技术在基础设施领域的应用，加快形成适应智能经济和智能社会需要的基础设施体系。

四是积极培育基础设施融合发展新业态。要通过各类基础设施互联互通，推动建成新型城镇带、产业聚集带、经济繁荣带、创新驱动带，完善高新技术在基础设施各领域的应用场景，强化基础设施提供公共服务的有效供给，推动基础设施需求结构持续优化，创新发展网络化协同、服务型制造、个性化定制等新模式新业态，推动枢纽经济、高铁经济、网络经济、旅游经济、共性技术平台、原创技术策源地等联动发展，促进基础设施与关联产业融合发展。

五是促进发展绿色基础设施。绿色基础设施是指有利于实现环境绩效目标、发展绿色产业和减少环境风险的基础设施。现代化基础设施体系建设，要更加重视生态环保，集约节约利用土地、廊道、岸线、地下空间等资源，推动建成现代化绿色基础设施体系。

六是加快建设新型基础设施。围绕强化数字转型、智能升级、融合创新支撑，布局建设信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施。建设高速泛在、天地一体、集成互联、安全高效的信息基础设施，增强数据感知、传输、存储和运算能力。加快5G网络规模化部署，推广升级千兆光纤网络。前瞻布局6G网络技术储备。扩容骨干网互联节点，全面推进互联网协议第六版（IPv6）商用部署。推动物联网全面发展，打造支持固移融合、宽窄结合的物联接入能力。加快构建全国一体化大数据中心体系，强化算力统筹智能调度，建设若干国家枢纽节点和大数据中心集群。积极稳妥发展工业互联网和车联网。打造全球覆盖、高效运行的通信、导航、遥感空间基础设施体系，建设商业航天发射场。加快交通、能源、市政等传统基础设施数字化改造，加强泛在感知、终端联网、智能调度体系建设。

从重视基础设施工程建设转变到更加重视公共服务供给体系建设

各类基础设施工程建设的目的，是要形成功能完备的公共服务体系。基础设施是用来“用”的。要从有利于提供公共服务的系统性视角，统筹基础设施和产业布局、经济发展和社会系统的联动发展，从公共服务供给体系建设的角度统筹谋划基础设施工程建设，需要进行观念转变和理念创新。

一是坚持需求导向、目标导向和问题导向，重视基础设施需求研究。坚持以高质量需求牵引基础设施公共服务的有效供给，以有效供给创造高质量的基础设施建设需求，实现基础设施供给和需求在更高水平实现动态平衡、精准匹配。加快推动既有利于短期内扩大有效投资，又有利于长远发展的项目落地，统筹兼顾不同类型、不同层次发展需求。

二是加强公共服务体系专业化标准化规范化建设。聚焦基础设施的短板领域、薄弱环节和细微之处，加强基础设施服务供给的规范化、标准化、专业化建设，坚持以人民为中心，着力提升基础设施提供专业化公共服务的质量和效率。如交通运输要重视发展多式联运、甩挂运输、冷链运输等运输组织模式，推广集装箱、厢式货车等标准化运载单元，提升物流配送信息化、集约化程度，提高物流系统运行效率，创新定制公交、夜间公交等特色公共交通服务模式。以规范化、标准化、专业化的公共服务需求，倒逼和引导基础设施建设方案优化。

三是从满足公共服务未来需求的角度，确保基础设施适度超前建设。基础设施建设属于先导性投资，对相关产业发展形成带动效应，应把握投资建设节奏，确保适度超前投资。基础设施项目投资若过于超前，缺乏公共服务需求支撑，就会造成投资浪费。如果基础设施项目建设滞后，就会出现能源、交通、污水治理、供水等“卡脖子”问题。因此，必须系统谋划、科学安排，适度超前建设基础设施工程。

四是强调服务于构建新发展格局的支撑作用。交通物流、金融、信息等基础设施深度嵌入双循环新发展格局的各个环节，是促进产业链、供应链、价值链、创新链稳健运行，推动产业转型升级和建立全国统一大市场，确保双循环战略实施的重要基础。

五是打通制约基础设施服务能力的瓶颈环节。既要重视基础设施骨干工程建设，也要重视基础设施“毛细血管”的疏通，重视交通运输支线工程、断头路，水利“干支斗农毛”渠等工程建设，着力解决公共服务“最后一公里”堵塞的瓶颈问题，提升基础设施网络提供公共服务的整体能力。

六是重视基础设施提供基本公共服务均等化的要求。要完善基础设施网络布局，优化各种基础设施的合理分工，创新服务产品和服务模式，提升公共服务的质量和效率，提高人民群众的获得感和满意度。强调基础设施骨干网络建设和基本公共服务均等化并重，提高各类群体获得基础设施服务的可及性及可负担性，精准补齐各类基础设施发展短板，增强发展的均衡性。

从重视基础设施工程建设转变到更加重视实现项目全周期综合效益

基础设施项目投资，既要算经济账，又要算综合账，统筹工程建设与项目运营，实现项目周期全过程综合效益。

要强调坚持建设和运营并重。要改变“重建设、轻运营”的传统做法，既要重视工程建设方案的可行性研究，也要重视建成后的运营方案可行性研究，强调项目全生命周期的方案优化和系统性论证，关注项目全生命周期的成本节约和资源优化配置。

要关注基础设施多维目标和综合效益。不能仅仅关注工程方案的实现，更要关注经济、社会、资源、环境、安全等多目标的实现。不仅重视项目需求方案、工程技术方案和投融资方案的研究，还要重视强调清洁生产、循环经济、环境保护、节能低碳和应对气候变化，关注社会和谐与公平正义，评价项目投资对区域经济、产业经济和宏观经济的影响，促进可持续发展。

要强调重视项目财务可持续和债务可负担性。不应要求在20~30年的时间内实现基础设施投资成本的全部回收，这样既不可能也违反基础设施建设规律。要研究推出50年以上期限的基础设施建设长期债券、银行贷款及其他长期性融资工具。应善于利用政府信用为基础设施项目筹集低成本长期性资金，避免形成不合理的政府隐性债务，提升基础设施项目的可融资性和债务可负担性。应研究推出50年以上期限专项用于基础设施建设的特别国债等长期金融工具。

要推动政府和社会资本合作（PPP）模式规范发展。在资金筹措方面，既不能过度依靠政府性资金，形成不适当的财政支付压力和隐性负债，又不能过分依靠市场力量，造成基础设施投融资过度市场化商业化，背离基础设施公益性的基本属性，造成公益性和商业性的现实冲突。

从重视常规性基础设施发展转变到更加重视关键基础设施发展和安全利益维护

面向未来的现代化基础设施体系，绿色是底色、智能是基调、安全是底线。对于像中国这样具有世界影响力的大国，必须高度重视对关键基础设施的保护，确保发展和安全协调统一。

要全面贯彻国家总体安全观。国家总体安全观所涉及的安全类型，均与现代化基础设施体系密切相关。要坚持统筹发展和安全，牢固树立底线思维，强化红线意识，加强国家安全基础设施建设，加快提升应对极端情况的能力。

要明确关键基础设施保护清单。关键基础设施不仅包括各种重要经济基础设施和社会基础设施，还包括对国家安全具有重要影响的金融系统、信息网络、科技研发、高端智库网络等基础设施。应按照国际通行做法，制定我国关键基础设施保护清单。对于纳入清单范围的基础设施，要严格进行外资进入安全审查，加强能力建设，做好本土替代，切实提升核心竞争能力和安全保障能力。

要完善关键基础设施安全应急预案。凡属于纳入关键基础设施保护清单范围内的基础设施系统，都应做好应急替代等预案研究，强化关键信息基础设施供应链和金融系统等安全管理。

要为维护关键基础设施安全提供智力服务。要发挥高端智库在安全审查、政策制定、方案研究等方面的智力支撑作用，提供专业咨询服务。

从重视基础设施硬联通转变到更加重视基础设施软联通

现代化基础设施体系建设，既要通过各类规划的衔接，确保基础设施硬件工程实现互联互通，也要更加重视政策法规、规则制度、标准体系、高端智库等软实力建设层面的相互联通，推动现代化基础设施体系软硬兼顾、系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。

其中，要发挥高端智库的战略引领作用。从事基础设施高质量发展研究的高端专业智库，要深入研究事关现代化基础设施体系建设根本和长远的重大问题，发挥智库研究的战略引导作用，重视政治引领、纲举目张，重视统筹发展和安全，重视科学制定战略策略，重视实践创新、理论创新，重视远近结合、系统谋划，为推动现代化基础设施体系建设保驾护航。

要研究制定基础设施高质量发展评价标准。标准体系联通是基础设施软联通的核心要素。我国应主动提出应对策略，研究制定中国版的基础设施高质量发展评价标准，以指导现代化基础设施体系建设。

要推动基础设施体制机制改革创新。推动体制机制改革创新是实现基础设施规则制度软联通的根本路径。要通过改革创新打破基础设施体系内部的行业、地区、制度等壁垒，加快形成政府调控监管有力、管理服务水平高效、各类市场主体充分发挥作用的体制机制环境。

［作者系中国国际工程咨询有限公司总经济师，此文为其在中咨公司学习贯彻习近平经济思想暨2022年第五次党委理论中心组学习（扩大）会议上专题发言的节选内容］