地方政府强化政策应用能力、推动经济发展的路径探析

熊雅 何亚玲

在地方政府发展辖区经济过程中，各类平台（如文化产业园区、农业产业园区等）的搭建对于本地产业集聚、产业结构升级以及城市综合承载力提升都至关重要。

但从现实情况来看，在政府平台和项目落地过程中常常存在各类平台“政策高地、投资洼地”作用发挥不足的问题，这也导致一些项目无法充分挖掘政策红利和实现经济效益最大化。这些问题具体体现在从政策研究、制定到执行的全流程中：

在政策研究阶段，常常容易出现政府主观能动性不足的问题，对上级政策主要采取“组织学习、贯彻执行”的方式，缺少执行前期对上级政策横向和纵向的深入研究，尤其是对当前本地区重点产业所在行业的政策缺乏宏观了解和监测，大多数政策研究需求的发起具有随机性、政策研究流程尚未规范化。

在政策制定阶段，常常出现有因缺乏定期、广泛的群众调研而产生的“政策悬浮”问题，因产业政策定位不清、缺乏重点导致的“政策模糊”问题，因与合作外部机构之间缺乏协调带来的“政策重复”问题，因同一项目多个政策文件未实现系统集成而带来的“政策碎片化”问题等。

在政策执行阶段，常常存在“政策解读分歧、政策执行机械化、政策执行缺乏合力、执行进度缓慢、缺乏执行进度跟踪、多部门重复执行、执行复盘缺失、执行结果反馈不详实”等问题。

为此，地方政府要强化政策的应用和落实就必须加强从政策研究到政策执行的全流程能力，才能最大化发挥平台的政策红利及经济效益。从具体路径来看，地方政府可以实施“政策引领”工程，通过打造政策中心来全面加强对国家政策的知晓、研究、利用、预测能力。通常，在组织形式上，政策中心可以依托本地政府的政策研究部门建立，同时通过“柔性引进”外部智力来壮大团队力量、提升政策研究能力。在组织职责上，政策中心应当包含以下四大功能/环节，每个环节的具体操作内容及流程如下：

政策知晓：在政策知晓环节最重要的是保证搜集面广泛和筛选机制的科学。首先，通过搭建“政策资源库”定期对国家、省级、周边地区重点城市、政策实践先进城市的政策进行定向追踪和搜集保证政策无遗漏。其次，需要建立一套完善、科学的政策分级分类体系，在这套体系中按地方政府实际需求设立领域/行业/主题/细分主题等分级分类标准对已搜集完的政策进行初步分类、清洗、筛选和优先级排序，排除大量重复、非重点政策，锁定重点政策，为下一环节的政策分析做准备。

政策研究：经过政策知晓环节后，政策中心基本已经从海量政策中筛选出重点政策并做好了类别划分，接下来就是要对政策进行内容研究。目前常见的政策研究方式主要以地方政府自上而下的全体学习为主，比如，各地方政府通过召开党委（党组）会议、学习会议、举办读书班、培训班等方式引导干部群众学习。未来亟待提升的部分在于政策学习、会议精神传达的前期环节，依托政策中心对政策内容进行进一步地深化研究与提炼，了解政策的颁布背景、政策文件的官方解读、政策的历史沿革等，并根据政策主题对当地实际情况进行调研，以这些内容作为干部群众深入学习的基础和下一步政策实施细则的颁布的前提。

政策利用：在对政策研究的基础上，政策中心已经了解了政策颁布的背景、历史沿革、重点内容、发展方向等，接下来要将原来“对国家/省级/市级政策的贯彻执行“转变为“以贯彻执行为主、以主动利用为辅”的政策利用思路。尤其是对本地的优势产业而言，找到契合本地优势产业的扶持政策，根据政策的支持方向和扶持内容深入调查本地实际与政策优惠申请条件之间的差距，科学制定缩小差距的具体计划，提高审核通过率。另外还需要注意的是，地方政府很多项目在执行中往往会遇到层层审核导致的进度缓慢、项目延期、落地困难等问题。因此，政策中心在政策利用环节还需要结合历史经验总结、项目推进风险因素、困难解决路径及时间预期（如每级政府单位平均审核时间）等因素进行科学规划，将项目风险前置化处理并进行最大程度的规避。

政策预测：除了利用政策之外，还要站在更高的高度对未来政策发展趋势进行预测，而不总是在政策落地后进行被动的解读和执行，对政策趋势的判断主要可以从两方面展开，一方面可以根据政策研究、政策利用环节对的研究成果去预判未来政策发展趋势，这些研究成果通常是基于对“文本型政策”的研究，包含宏观金融政策、产业政策在内；另一方面，还要重点关注“非文本型”政策，一般以重大会议、重要领导人讲话为主，这些非文本型政策在政策研究和利用中常常容易被忽视，但是这些在政策利用、尤其是政策预测方面显得尤为重要，只有明晰了政策未来发展趋势，才能结合本地实际、有的放矢的发展重点产业，加强对重大项目、重点工作的投入力度，解决主要矛盾的主要方面，实现政策“超越”。

以上四大环节是层层递进的关系，未来可根据实际工作情况进行进一步的切分与细化，并将子环节进行规范化和固定化。

综合来看，地方政策中心的工作操作流程可概括为：首先，通过建立政策资源库，对最新发布的政策条文、会议内容、主要领导人发言等内容进行广泛搜索，并对初步内容进行清洗、归类和优先级排序；其次，对重点政策内容、历史沿革、发布目的、配套政策进行深入研究与比对，结合本地实际情况从中提取相关国内外趋势、未来的热点发展方向、与本地产业发展契合的利好政策等；再次，以前述为基础形成调研需求，针对地方政府本地某些领域的实际发展情况进行考察和规划，，重点梳理向上争取资金和政策优惠的优势、劣势、可能存在的风险因素，并针对性的提出解决方案，将风险因素前置；最后，站在更高的高度对未来政策发展趋势进行预测，靠前发力，实现政策超越。

（作者均系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）