落实领导包联机制 扛牢乡村治理责任

编者按

山西省忻州市代县县委通过党建引领实行“1364”责任落实体系和“县城片区制、乡村包保制”及重点工作综合研判会商调度制度推进乡村治理的成功探索，管住了“关键少数”，带动了“绝大多数”，给我们提供了以下有益的启示：

一是抓党建促乡村治理能力提升，必须坚持党的全面领导，这是根本。习近平总书记强调，要加强和改进党对农村基层工作的全面领导。提升乡村治理能力，必须充分发挥县委总揽全局、协调各方的领导作用，推动乡村治理主体由“县委统筹、乡镇主导”向“县委主导、县乡村联动”转变，将党的全面领导和跟踪问效体现在乡村治理的方方面面、时时处处。

二是抓党建促乡村治理能力提升，必须选好用好管好干部队伍，这是关键。习近平总书记强调，要把领导班子配优建强、把干部队伍管好用好。提升乡村治理能力，必须健全县乡村三级干部日常管理、激励、奖惩、问责等制度体系，坚守忠诚、干净、担当、依法、团结、务实、精准、智慧、激情、高效10个“干事导向”，大胆选人用人，以“制”促“治”，让各级干部在关键时刻能豁得出来、顶得上去。

三是抓党建促乡村治理能力提升，必须推动力量下沉协同联动，这是方法。习近平总书记强调，要推动社会治理重心向基层下移。提升乡村治理能力，必须干部下沉、躬身入局，部门联动、协调配合，党员干部到一线尽责、治理合力在一线凝聚，风险隐患在一线化解。

四是抓党建促乡村治理能力提升，必须落实落细责任，这是保障。习近平总书记强调，有了明确权责边界，基层治理就能责任分明、有序运转。提升乡村治理能力，必须健全责任落实全过程跟踪督办机制，建立包保责任体系和网格化管理体系，精准管控、长效运行，确保责任落实到人到岗到位，实现乡村治理精细化、精准化，不断提升乡村治理效能。

王丑龙

地处晋东北雁门关下的山西省忻州市代县，拥有厚重的戍边文化，汉唐北宋诸朝均为中原政权抗击少数民族叩边的前线，杨家将一门忠烈守边卫国的感人事迹更是传扬千秋、家喻户晓，抗战初期我英勇的八路军曾先后在该县境内取得夜袭日寇阳明堡飞机场、雁门关伏击战胜利，大大鼓舞了我抗日军民士气，现为中国历史文化名城、中国现代民间绘画之乡、中国民间文化艺术之乡、国际精品文化旅游县，国土面积1721平方公里，下辖7镇2乡195个行政村，总人口17.88万。

基层强则国家强，基层安则天下安。2021年7月以来，新一届代县县委班子深入贯彻落实习近平总书记关于基层治理的重要论述和中央及省、市决策部署，主动谋划，超前行动，以党建为统领，提出“稳是前提，进是方向，改是动力”的工作定位，确立了“系统化思维、常态化预防、精准化管控、长效化运行”的工作思路，全面推行领导包联机制，实行“县城片区制，乡村包保制”和重点工作综合研判会商调度制度，创新建立了“1364”及网格化责任落实体系，有效促进了乡村基层治理效能全面提升。

代县县委深刻汲取本县当年“6·10”大红才铁矿透水事故教训，认真查摆本县在基层治理上存在的突出问题：一是机制不顺。横向上部门各自为政、缺少呼应，纵向上上下协调联动、合力攻坚不够。二是标准不高。乡村两级不求出新出彩、只求无错无责，对标一流、争先创优劲头不足。三是责任不清。乡镇与县直部门权责不明、推诿扯皮、治理悬空。四是作风不实。部分乡村干部不担当、不作为，对工作应付了事，能不做的就不做，能少做的就少做。这些问题已成为破解乡村治理困局、提升乡村治理能力的重要瓶颈。

代县县委书记张生明指出，县委班子成员经过认真反思、分析，认为存在上述问题的根源，在于全县各级党组织抓乡村治理责任落实不到位：一是县委抓乡村治理落细落小不够。不同程度存在抓而不紧、抓而不严、抓而不细、抓而不实的现象。县处级领导对乡村治理存在的困难问题，静下心来研究、沉下身来攻坚的动力、魄力、效力不够。二是乡镇党委抓乡村治理落地落实不足。对村干部管理失之于宽、失之于软，及时研究解决农村基层党建、乡村治理和群众生产生活等方面的问题不够。三是村“两委”抓乡村治理实招硬招不多。习惯用老套路、旧办法，“头痛医头、脚痛医脚”，从源头上解决矛盾、根子上破解难题的方法举措不多。

据此，代县县委决定以改促建、以改促治，着力重塑乡村治理体系。在工作实践中，该县确定了“县委主导、县乡村3级联动”的基本原则，全力构建以“1个引领、3支梯队、6大步骤、4种机制”为主要内容的“1364”乡村治理责任落实体系，基本形成了“事件上报，任务分办，协同处置，督查督办，落实反馈”的乡村闭环治理机制。

党建引领：坚持各级党组织对乡村治理工作的全面领导，以高质量党建引领高质量乡村治理。县委成立了加强基层综合治理工作领导组，由县委书记张生明挂帅并主导推进矛盾突出的重点村治理，县委常委会定期听取乡村治理汇报。县级领导分乡镇作战，直插基层、包保推进，每周至少到乡村1次，半月召开一次调度会。目前，32名包乡县领导到乡村督导指导680余次，召开调度会、协商会、汇报会137次，累计解决各类突出矛盾问题310余个；乡镇党委统一调度指挥，定期研究乡村治理；村党组织统筹村级网格力量，面对面倾听群众意见，不间断巡防排查风险隐患，从而构建起”县委主导、基层党组织联动、上下贯通、权责明晰、运行高效”的基层综治体系，实现了党对乡村治理的全链条领导。

3支梯队包联：一是县级梯队”联乡包村”——县委常委牵头，32名县级领导分组包联9个乡镇，平均每个乡镇有3~4名县处级干部包保，每名县处级领导固定包保5~8个村，检查督导，会商研判、现场办公，及时解决工作中存在的隐患和问题，实现了县处级领导乡镇、村级包保全覆盖。二是乡（镇）级梯队”联片包村”——各乡镇根据实际情况将所辖行政村精准划分为3~6个片区网格，每个片区设置1名片区长，由乡镇班子副职担任。片区内每村安排1名乡镇包村干部，指导网格运行、管理，协调上级部门联动开展工作，组建起“乡镇党委-片区-村”3级组织体系和“一长多员”式乡镇网格管理队伍。乡镇党政主要负责人督促、指导、协调片区、村全方位开展工作，并包保1个重点村。三是村级梯队”联户包人”——将全县195个行政村划分为1322个组巷网格，全部配备网格长、网格员。总网格长由村党组织书记担任，网格长原则由村“两委”干部担任，网格员选用思想政治素质良好、热爱基层工作的党员骨干、驻村第一书记和工作队员担任，平均每人包联5~10户、15~30人，负责入户采集信息、走访收集民意、提供代办服务，做到包联到户、精准到人，实现全覆盖、无盲点。阳明堡镇海子村按人口265户624人，划分为4个组巷网格，由村支书担任总网格长，村支两委成员4人担任网格长，每个网格配备3名网格员协助网格长工作，矛盾纠纷、环境卫生、代办事项等全部纳入网格。

6大步骤推进：第一步是常态摸排。以3支梯队为依托，村“两委”干部、驻村第一书记、驻村工作队为主力军，常态化进村入户、走访摸排各类问题隐患，主要任务有3个，一是建立以“三必访、四必清、五必到”为主要内容的摸排工作制度，二是建立网格内村（居）民微信联络群，三是实行”网格吹哨、多方联动”。其中，“三必访”为困难家庭必访、党员家庭必访、重点人群必访，“四必清”为家庭情况必清、人员类别必清、重点场所必清、隐患矛盾必清，“五必到”为群众求助必到、邻里纠纷必到、突发事件必到、治安案件必到、志愿者服务必到。微信联络群将联系网格的领导干部、网格工作人员和每户家庭都加入到对应的网格微信联络群中，及时收集村情民意，及时发现并消除风险隐患。“网格吹哨”为网格员及时收集百姓需求，发现问题和安全隐患及时“吹哨”，包村县领导统筹乡镇、部门力量，及时研究解决处置，实现了乡村治理跨部门、跨层级协同运转，真正做到了“民有所呼，我有所应”。第二步是清单管理。网格管理队伍对网格内的人、房、地、事、情等进行全面的信息采取和动态更新，并做好村情民意、矛盾纠纷、安全隐患等收集处理。县级、部门、乡镇、村4个层面根据村网格摸排情况分别动态建立问题、责任、措施“三清单”，精准掌握整改情况，实行台账式管理。第三步是定期调度。建立县级、部门、乡镇、村级4个层面的重点工作综合研判\会商\调度制度，确保责任到人到岗，日常监管到位。村级层面调度由乡镇包村领导灵活采取会议、电话、微信等方式，每月15日左右组织一次，发现隐患，第一时间处置。乡镇层面调度由乡镇党政主要负责人召集片区长、包村干部、村干部，召开重点工作综合研判会商调度会议，听取汇报，分析研判，即时处置，每月20日左右进行一次。部门层面调度由各行业主管部门主要负责人召集相关乡镇、企业负责人召开调度会议，听取风险隐患情况汇报，能处置的及时处置，每月25日左右进行一次。县级层面调度，由县委、县政府主要领导或包保乡镇的县领导、部门分管县领导召集各乡镇、各部门主要负责人，每月底或下月初通过重点工作综合研判会商调度会议、县委常委（扩大）会、政府常务（扩大）会、专题会等形式进行。第四步为逐级建账。村级对摸排出来、处置不了的问题，形成问题台账，每月20日前报乡镇。乡镇或部门处置不了的问题及时报包保乡镇县领导或部门分管县领导。乡镇包保县领导、部门分管县领导处置有困难的，形成问题、责任台账，每月30日前报县委、县政府。第五步为分责交办。县委、县政府对乡镇和部门提交的重大问题，认真分析研判，制定《全县重点工作综合研判会商调度问题清单、整改清单、责任清单》，提出处置意见，明确牵头领导、责任部门、整改时限、整治措施。由牵头领导迅速组建工作专班，按规定时限处置到位。乡镇包保县领导全过程督办。第六步为销账办结。建立“171”办结机制，村级一般事项在1天内予以办结。乡镇或部门牵头办理事项7天内予以办结。县级对乡镇和部门提交的重大事项原则上1个月内予以办结。对情况复杂一时难以办结的事项，要列出切实可行的整改计划，做到责任，措施、预案“三明确”，并及时报告办理进展情况。

建立健全4项机制：一是督查督办机制。县委将乡村治理各项任务纳入督查督办事项，按照“项目化+清单化”督查督办机制，“半月一小结、每月一通报、季度一研判”。县督导组全程督查督办、跟踪问效。截至目前，全县共开展全覆盖督查13轮1442次，发现并督促整改问题529个，修订完善规章制度1126条。二是工作考核机制。建立“日常、年度”两个考核加评先评优、考核等次、职务晋升、绩效发放四项工作的“2+4”考核机制，强化考核正向激励的导向作用，激励全县广大各级党员干部干事创业、担当作为。自去年7月以来，选拔德才兼备、敢于担当的5名优秀年轻干部进入乡镇领导班子，19名乡镇干部进入县直单位领导班子，调整不胜任乡村干部7名。三是廉政监督机制。实行重点村“12345”监督机制，即落实党务、村务、财务公开“1”项制度，严格执行“2”个签字报备，村中重大事项、重要会议事前事后均由专人加盖村委会公章报乡镇纪委备案，强化乡镇党委主体责任、村“两委”直接责任、职能部门监管责任“3”方责任，用好村务监督委员会、乡镇纪委、派驻纪检监察组、县纪委“4”方监督力量，加强农村宅基地申请、自建房管理服务、社会救助、居民社会养老保险办理、村集体土地林地流转管理等“5”个办事流程廉政风险管控。四是责任追究机制。对包保责任落实不到位的视情节轻重做到“四个一律”——情节较轻的一律提醒通报，情节较重的一律诫勉谈话、单位个人“一票否优”，情节严重的一律从严问责，出现重大事故的一律免职追责。枣林镇胡峪村发生私挖盗采事件，分别给予包联分管副县长政务警告处分，县自然资源局主要负责人政务警告处分，镇党委书记、镇长撤销党内职务、政务撤职处分，包村镇领导政务记过处分。阳明堡镇海子村结合村情实际，对村“两委”干部工作责任落实情况实行“绿、黄、红”3色预警。对表现突出、成绩优良的亮“绿灯”，表扬奖励，推广先进经验。对履职不到位、能力不突出、责任心不强的亮“黄灯”，予以通报批评，责令限期整改。对推诿拖延、行动不力、问题突出、影响恶劣，在限期内仍然整改不力，甚至拒不整改的亮“红灯”，一年内连续两次收到红色警告的村“两委”干部予以免职。

代县县委常委、组织部部长闫晓东介绍，半年多来，通过推行“1364”乡村治理责任落实体系，全面落实“县城片区制、乡村包保制”和重点工作综合研判会商调度制度，这个县接连啃下一个个乡村治理的“硬骨头”，走出一条乡村治理的“代县路径”。

一是消除了问题隐患。领导下沉一线包联有效避免了监管“真空”，98%的问题实现了“属地消除”。包保县领导带头落实“三管三必须”实施细则、“543”工作机制及安全生产“1312”工作法，紧盯非煤矿山、民爆物品等重点领域，深入一线、调度指挥，扎实推进安全生产领域问题隐患大排查大起底大整治工作，极大消除了安全隐患。针对排查发现的问题，县委、县政府制定出台了《代县安全生产领域突出问题整改工作方案》，将整改责任、整改措施、整改时限明确到人到位，并责成包保县领导全程督导督办。据统计，全县各级包保领导先后排查\整治企业安全生产问题811条。包联聂营镇窑子村的镇党委副书记在日常排查中发现东洪剑尾矿库排洪系统不畅，第一时间督促企业及时整改，去年国庆汛期来临时该库经受住了严峻考验。

二是化解了信访积案。实行包联干部走访与带案下访相结合，化解信访案件63件，依法处置缠访闹访、寻衅滋事12人，信访总量同比下降75.6%。上馆镇韩曲村村民因反映住宅项目遮阳问题多次赴省集体上访，为重点信访积案，实行领导包联机制后，包保副县长多次下访村民家中，先后5次召集相关部门和村民召开调解会议，并聘请专业机构进行评估、专业律师进行解答，最终成功化解了这一信访积案。

三是整改了环保突出问题。针对群众反应强烈的生态环境问题，县乡村3级包保干部深入一线摸排，对摸排发现的全县生态环境6大领域31项1341个问题列出“三清单”，在此基础上，制定出台《代县生态环境领域排查问题整改工作方案》，实行了集中整治。同时，包保县领导对中央、省生态环保督察反馈问题加强督办，严格落实整改“销号制”和“交账制”，确保重点问题按期整改到位。目前中央、省环保督察交办该县30批85件问题全部办结，被通报的3个典型问题也已整改到位。其中，对6家未办理环评企业实施断电停产，对42家精加工企业断电整治，取缔非法砂场、砖厂18家，完成了35蒸吨及以上燃煤锅炉达标排放改造。特别是针对尾砂废渣乱堆乱放问题，包保县领导一线督办，加大复垦整改力度，目前已验收复垦土地6005亩，其中耕地3585.5亩、未利用地2370.9亩、林地48.6亩。

四是密切了党群干群关系。基层干部变“坐等群众上门”为“主动下村服务”，县、乡、村3级干部力量下沉，累计走访群众4.6万余人次，志愿服务2300余次，群众满意度高达97%。特别是钟楼广场、教场市场、文昌祠周边违建全部拆除，靖南市场、体育市场秩序得到全面规范，城乡人居环境得到极大改善。在今年开展的峨口镇镇区环境综合整治中，县委书记张生明和县长温安娜担任双组长，包保县领导一线督办、调度研判，统筹协调、调度县、镇、村及相关部门力量，镇党委、政府11名班子成员立军令状分组包户，实施工期倒逼，限期解决当地拖延近30年、严重影响镇区交通和镇容镇貌、长达1公里的违章建筑拆除与占道经营问题，完不成任务本人主动辞职，迄今已组织拆除80余户，同时积极谋划新建万丰商务大厦和粮油农贸市场，计划分别于国庆和春节前建成。

五是推动了全领域规范发展。制定出台《关于对安全生产、信访维稳、环境保护、禁毒整治、防火防汛等重点工作实行县领导“县城片区制、乡村包保制”的通知》《关于进一步落实重点企业安全生产工作包保责任制的通知》《关于印发＜代县工业企业环保督察整改工作包保责任制清单＞的通知》《关于加强基层综合治理建立健全“1364”乡村治理责任落实体系的通知》等一系列文件，将基层党建、社会治安、信访维稳、矛盾排查、“两业”组建、疫情防控、安全生产、生态环保，卫片执法等社会治理事项纳入网格化管理，形成综合性“全科网格”，全县各领域、各环节、各方面实现规范化、精细化、法治化管理。

六是营造了干事创业浓厚氛围。通过网格化精准落实责任，深入开展干部纪律作风大整顿，有效破解了乡村党员干部中存在的“抓而不牢、抓而不好、抓而不实”“抓落实不懂、不会、不敢、不愿”“不担当、不作为”等作风顽疾，“发展是硬道理、业绩是新担当、交账是军令状”的工作理念进一步树牢，全县上下人心思上、人心思进、人心思干的精气神空前凝聚。阳明堡镇南关村在党支部书记、村委主任贾建民带领下，积极盘活村集体废弃多年的焦化厂、养鸡场、猪场场地，清查收回集体土地，引资新建起铁路货台，加上光伏电站，集体经济年收入达到104万元，今年又准备对铁路货台进行改扩建，投资商的3000万元工程建设资金已经到位。该村还准备通过“集体土地入股+村民资金入股+成立汽车运输队”的模式，进一步增加集体收入，带动村民致富。