构建中国特色国家公园体制 打造美丽中国亮丽名片

走近"中华水塔" 三江源位于青藏高原腹地、青海省南部，是长江、黄河、澜沧江的发源地，被誉为“中华水塔”。这里是我国淡水资源的重要补给地，每年向下游输送600多亿立方米的清洁水，且近年呈增多趋势。青海把三江源保护作为青海生态文明建设的重中之重，设立三江源国家公园，筑牢国家生态安全屏障，确保“中华水塔”丰盈常清，碧水永续东流。图为三江源国家公园黄河源园区内的鄂陵湖。新华社

春回大地，祖国山川生机盎然。人们惊喜地发现，头顶的蓝天颜值更高了，身边的河湖更加清澈了。在长江之畔，水清岸绿，不时见到江豚腾跃；在东北林区，冰天雪地，不时传出虎啸山林。一幅山清水秀、天蓝地绿的美丽中国新画卷，正在生动铺展。图为三江源国家公园内红外相机捕捉到的雪豹。新华社

开栏的话

去年10月12日，习近平主席在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上宣布，中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。这标志着我国生态文明领域又一重大制度创新落地生根，也标志着国家公园由试点转向建设新阶段。在我国正式宣布设立第一批国家公园半年之际，本报特推出“高质量建设国家公园”专栏，围绕相关部门建设国家公园的工作实践，宣传他们为加快构建统一规范高效的中国特色国家公园体制所做出的努力，展示我国高质量推进国家公园建设的成果，并总结宝贵的建设经验。本期我们推出的是国家公园建设综述文章《构建中国特色国家公园体制打造美丽中国亮丽名片》，第一批国家公园的详细报道将陆续刊登，以飨读者。

本报记者田新元报道 

为调度督促国家公园项目建设，国家发展改革委社会司、国家林草局规财司日前共同组织召开国家公园建设工作推进视频会，国家公园中心、10个国家公园管理机构（含5个原国家公园体制试点）以及相关省份发展改革委、林草主管部门有关负责同志参加了会议。会议强调，要进一步深入学习贯彻落实习近平总书记重要讲话和指示批示精神，进一步统一思想、把握重点、统筹兼顾，切实增强责任感、使命感，加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系，给子孙后代留下珍贵的自然资产。

中国正在建设全世界最大的国家公园体系。这是一项长期而艰巨的任务，必须持之以恒、久久为功，稳妥有序推进。国家林草局局长关志鸥日前表示，在社会主义现代化建设的新征程中，高质量推进国家公园建设，要更大力度加强自然生态系统保护，全力打造美丽中国的亮丽名片，推动实现人与自然和谐共生。

生态文明领域重大制度创新

2021年10月12日，习近平主席在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上宣布，中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。

关志鸥表示，这标志着我国生态文明领域又一重大制度创新落地生根，也标志着国家公园由试点转向建设新阶段。

岁月不居，时节如流。2013年，我国首次提出了“建立国家公园体制”；2015年，开始国家公园体制试点；2018年，国家公园管理局成立；2021年，第一批国家公园正式落地。时间虽短，却一步步印证了我国在生态环境领域历史性和转折性的变化。

国家公园研究院院长唐小平表示，建立国家公园体制是推进生态文明建设和美丽中国建设的全局性、标志性重大制度创新。

唐小平认为，这种创新体现在三个方面：

一是国家公园彻底改变了以往我国对自然保护领域的保护管理制度。以前的自然保护领域是多个部门进行管理，比如，自然保护区、风景名胜区、森林公园、海洋公园、地质公园等，大约涉及11个部门分头管理。这些保护形式尽管名称不一，但在功能上却趋同，地域之间还有交叉重叠，因此有时会产生冲突。建立国家公园体制实现国家对自然保护地的统一设置和管理，打破以往“九龙治水”的局面，形成相互联系的有机保护管理体系。

二是建立了以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的中国特色自然保护地体系。各类型之间相辅相成，对以往的十几类不同类型的保护地进行了整体设计。

三是明确差别化管控新模式。国家公园强调的是对整个自然生态系统大尺度完整性的保护，但同时它又分为不同的管控区域，因此最关键的区域将划分到核心保护区，实行严格管控，原则上禁止人为活动，但在一般控制区内，可以有有限的人为活动。

关志鸥表示，国家公园建设是一项系统工程，涉及自然资源资产产权、国土空间用途管制、生态补偿和生态损害责任追究等多项制度创新。当前，要按照国务院批准的设立方案，加快完成总体规划编制、管理机构组建、勘界立标、自然资源资产登记等工作，加强基础设施建设，高质量建设第一批国家公园。

构建中国特色国家公园体制

国际上的国家公园建设已有150年的历史，我国国家公园事业起步较晚，所处的发展阶段和基本国情也有所不同，不能照抄照搬国外的做法，只能在试点成功的基础上稳步推进。

2015年以来，我国陆续开展10个国家公园体制试点。各有关省区和部门通力合作、积极探索，圆满完成了试点任务，为建立中国特色国家公园体制、高质量建设国家公园奠定了坚实基础。

与世界自然保护联盟（IUCN）和部分国家有所不同，中国国家公园在自然保护地体系中保护等级最高、生态价值最大、管控措施最严。关志鸥表示，这样的制度设计，符合中国国情，体现中国特色，有利于分级管理、分区管控、精准施策，实行差别化保护措施，增强生态保护的针对性和有效性。

各地不断探索国家公园内自然资源统一执法形式，切实加大资源管护力度。青海省依托原森林公安队伍创新组建了国家公园警察总队，会同园区资源环境执法机构开展执法工作。福建省增设“国家公园监管”执法类别，授权武夷山国家公园行政执法主体资格。海南省以省政府令形式，授权省森林公安局及所属机构履行42项国家公园行政执法职能。这些有益探索，逐步形成了权责对等、职责清晰的国家公园管理体制

“与国外一些国家公园为无人区的情况不同，我国不少生态关键区域还有一些原住居民，他们的生存发展同样重要。”青海省门源县人大常委会副主任孔庆菊说，三江源国家公园在共建共享方面进行了探索。

三江源国家公园体制试点过程中，青海积极探索生态保护和民生改善共赢之路。生态管护公益岗位实现“一户一岗”，1.72万名牧民持证上岗，园区53个行政村已成立村级生态保护专业协会，发挥村级社区生态管护主体和前哨作用，牧民从生态索取者变为守护者，成为民众参与保护、分享成果的成功案例。

青海省发展改革委副主任孟海表示，将紧紧围绕打造全国乃至国际生态文明高地，全力配合三江源国家公园建设，协同推动祁连山国家公园设立，加快青海湖、昆仑山国家公园创建，争取在青藏高原国家公园群建设上取得阶段性成效。

“要进一步探索‘绿水青山就是金山银山’的实现路径，加强国家公园管理制度集成创新。”海南省政协民族和宗教委员会主任林安认为，应该进一步理顺管理体制机制，完善国家公园管理机构设置。

卓尔控股董事长阎志认为，在生态保护第一的前提下，国家公园可以探索通过共建共治共享的体系建设，融合全社会力量，进一步发挥国家公园的公益性，让更多公众能够享受到国家公园建设带来的“获得感”。

中央全面深化改革委员会第六次会议强调，要创新自然保护地管理体制机制，实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控，把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系，实行严格保护，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。这是我国自然保护地体系的重大制度创新，不仅丰富和发展了自然保护地体系，而且确立了国家公园在自然保护地体系中的主体地位。

发挥立法引领和推动作用

关志鸥表示，要认真践行习近平生态文明思想，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，严格保护自然生态系统，统筹推进山水林田湖草沙系统治理，建立健全保护管理制度，完善支持保障政策，确保高质量推进国家公园建设。

“为确保重大改革于法有据，建议在统筹考虑自然保护地立法体系的前提下加快制定国家公园法。”辽宁大学副校长杨松表示，在推进全面依法治国的进程中，国家公园的建设和管理必须运用法治思维和法治方式，发挥立法的引领和推动作用。

国家公园建设是一项系统工程，需要将山水林田湖草沙作为一个生命共同体进行保护，将国家公园建设与地方经济社会事业发展统筹推进。林安建议，尽快出台国家公园法，明确管理机构、管理职责、规划设立、保护管理、公民义务、公共服务、执法监督、法律责任等主要内容，使国家公园建设有法可依。

广西壮族自治区自然资源厅厅长陈建军建议，国家层面应加快修订现有的自然保护地法律法规，尽快出台自然保护地法、国家地质公园管理办法，完善自然保护地执法机制，为自然保护地建设护航。

陈建军表示，应明确自然保护地管理机构建设要求，完善执法机制。同时，完善生态补偿机制和生态转移支付制度，在生态转移支付资金中明确一定比例用于自然保护地建设管理、生态补偿、人工商品林赎买等，完善生态护林员制度并延伸到自然保护地内的原住居民。

四川省高级人民法院党组书记、院长王树江建议，“三步走”推动国家公园立法。

第一步是制定《国家公园管理条例》，明确国家公园的内涵界限、设立标准、管理体系、管理制度、运行模式、自然生态系统保护、生态补偿等内容。第二步是修改完善配套法律法规，如《自然保护区条例》《风景名胜区管理条例》等，对其中涉及国家公园管理的整合到《国家公园管理条例》之中。第三步是制定《国家公园法》，明确国家公园概念、基本原则、准入条件、管理制度、运行机制、法律责任等基本内容，为建设和完善国家公园提供更高层次法律保障。

习近平主席提出，中国正在建设全世界最大的国家公园体系。记者了解到，后续的国家公园设立工作要在全面分析自然地理格局、生态功能格局、保护管理条件等多种因素的基础上，从具有国家代表性乃至全球价值的自然生态系统、生物多样性和自然遗迹集中分布区中遴选出一批国家公园候选区，作为正式设立国家公园的主要依据。重点是优先考虑维护国家生态安全的需要，在青藏高原、黄河流域、长江流域等生态区位重要、生态功能良好的区域建设一批国家公园，逐步把我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域严格保护起来，更好构建国家生态安全屏障，为中华民族永续发展夯实生态根基。