城市更新需要算好三本账

张鑫

城市更新行动是对城市建成区的改造和提升，其工作的对象是归属于不同权利主体、发展状况各不相同、积累了若干历史问题的旧城区。更新对象包括老旧小区、旧工业区、城中村（城边村）、存量棚户区和危旧房、旧商业区等多种客体，极具复杂性和多元性。

城市更新工作主要涉及到三类主体，即地方政府、投资企业和被改造物业的权利主体。这三类主体有共性的目标，同时又各自有各自的出发点和改造诉求，或者说，各有各的“账”需要算。实施城市更新行动的首要工作，就是要在地方政府、投资企业和原业主之间达成共识，整合物权，创造改造工作的前提条件。

因此，无论是对于发起这项工作的地方政府，还是实际统筹操盘的地方投资平台公司或是社会投资人，都需要算好“三本账”，即被更新对象的利益补偿账、投资企业的收益平衡账、地方政府的社会和经济效益账，最大限度地平衡多元主体间的利益分配，才能设计好项目方案和路径，推动城市更新工作的顺利实施。

被更新对象的利益补偿账

在城市更新项目中，除了如老旧小区改造等纯公益性工程外，被更新对象往往面临权益获得和失去的抉择。作为改造工作中最主要的利益相关者，不同类型的被更新对象往往表现出不同的行为方式。

改造区域内居民（村民），这部分原有权利人，一般是最明确表达更新意愿的主体，但他们缺乏自行制定更新方案的能力和投资能力，因此相对而言在更新工作中处于被动地位。由于在城市更新中，居民（村民）往往要付出房屋被征收和租用、生活环境和生活习惯改变等损失，因此普遍追求通过所持资产换取有利于自身利益最大化的拆补安置标准或资金补偿，以及未来可持续获取收益的保障，所以获得合理补偿是其主要诉求，合理的补偿通常采用产权置换、货币补偿或者外部环境改善的方式。

在具体实践中，“合理补偿”通常是通过价格评估综合考虑业主的重置成本，给予原业主以合理的对价。如原业主因城市更新实现了资产增值、环境改善，也鼓励业主分担部分投入。

改造区域内的老旧工矿企业，改造区域内一些老旧工厂产能落后、效益低下、设备陈旧，受到交通、环保、用水用能等各方面的限制而难以有效经营。他们对自身发展困境认识很充分，对参与城市更新的诉求也非常清晰，通常是希望能够通过资产变现或置换，盘活产业资源或是消化企业历史债务。

还有部分企业，具有一定的自我改造能力或是有进一步发展的意愿，通常希望政府能够给予发展空间，或是补偿企业二次发展的资金，注入商业元素，进一步提升企业在城市中的存在感，推动老旧企业的进一步转型升级发展。

城中村改造中的村集体组织，通常希望能够为集体成员和集体组织的长远发展，保留可持续发展的资产。但是此类业主的主要困境在于本身的投资能力和专业化水平不够，单纯自改无法达到城市规划的升级要求。因此，集体组织的“账”，是如何利用自有资源，引入外部有实力的单位介入，帮助其开发土地和物业，提供专业化服务，并分享增值的收益。

综合以上几类典型的被更新主体，可见，被更新对象的账，有被动主体的合理补偿账，有企业的发展升级账，有集体组织的收益分享账，但基础条件、资源禀赋、发展能力都不相同，无法用一成不变的方案予以解决，需要我们对多元参与主体设计对应的激励机制，为规划方案预留弹性空间，综合考虑城市更新的成本付出。

投资企业的收益平衡账

城市更新项目的投资企业，既包括统筹操盘的地方投资平台公司，又包括引入的社会资本方。作为投资企业，其诉求和目标期望是规避风险的同时获得合理的利润。因此，帮助投资企业建立一套投入产出的平衡账，是算好投资企业账的前提。

创造投入产出平衡条件。在城市更新工作中，将城市更新规划落地，需要投入的资金既包括给予各类业主的利益补偿，也包括规划的各类新建改造项目建设运营投入。而收益来源也是相对多样化的，既包括整理出的新增净地的出让收入，又包括二级开发、商办物业、文创产业、经营性基础设施、社区服务等短中长期不同的经营类项目的收入，这些收入的实现，本身也需要投入大量的前期资金和运营资金。

企业的投入产出账，既要解决总体平衡问题，也要解决过程中的现金流平衡问题，才能具备投资的可行性，如果投入的成本在一定程度上不能够被项目的经营收入所弥补，就需要向发起这项工作的地方政府争取补贴支持，创造平衡条件。

合理控制风险。由于城市更新项目中诸多主体诉求的不确定性，以及推进过程的不确定性，更新项目方案在规划上要为不确定因素预留弹性空间。在项目推进的计划上，构建可行的项目回报机制，选择匹配的投融资模式，是城市更新项目顺利实施的关键，因此，算好投资企业的账，要为企业留足弹性空间，合理控制投资风险。

帮助投资企业融资。城市更新项目投资强度大，项目的融资方案和融资成本是项目成败的重要因素。政策性金融机构和商业化金融机构对城市更新项目提供了条件优惠的融资支持。因此，在“算账”时，还要研究如何满足金融机构的风险控制以及合规要求，在项目规划上帮助投资企业更好的衔接金融机构完成融资，防范投资风险。

地方政府的社会和经济效益账

城市更新的核心是“风貌保护、建筑修复、结构改造、功能重塑”，在改善城市结构、加强城市治理、促进“双碳”目标实现、增强人民幸福感和获得感等方面要贯彻公共利益优先的目标，这对于承担城市发展“大业主”角色的地方政府，提出了更高的要求。

地方政府在城市更新中的工作任务，一是要提高投资企业的投资积极性；二是要制定公平合理的利益分配机制，创造顺利推进的条件；三是要综合考虑项目区域中长期的社会效益和短期财政压力的平衡。因此，地方政府的“账”涵盖内容最丰富，既有显性的财政账，也有隐性的城市发展的中长期的效益账。

城市更新的“公益性”定位，决定了地方政府在算自己的“账”时，不能仅仅立足于“把财政账算平，甚至小有盈余”，而是要着眼于城市的综合发展，把城市更新的远期和外溢效应通盘考虑算一笔“总账”，还要考虑财政负担的现实情况。这就更加需要在城市更新策划和选择优秀的投资主体上下功夫。

以往，以房地产二级开发、增高容积率为主的传统城市更新方式，受到地方的欢迎，本质上是在房地产业高速发展的时代，房地产开发商通过投资城市土地创造出了足够的利益空间，财务上各方“皆大欢喜”，推行起来更容易。

伴随我国坚持“房住不炒”、推动房地产市场健康发展的宏观调控政策的下，房地产不能以单纯依靠提高城市的容积率，来解决账目问题，因此算好“三本账”，需要在项目的前期筹划和方案策划上花费更大精力。

综合而言，如何在城市更新中算好“三本账”？首先要在城市更新项目中，通过算好政府方、投资方、原业主各方的“账”，明确各方最核心的诉求是什么，再基于各方诉求的交集设定城市更新的基础目标，再在这个基础目标上“做加法”，寻求更加优化的方案。在项目规划和方案设计中，围绕每一个城市更新单元划定的基础目标和理想目标，策划推进路径，保证城市更新基本目标实现。

城市更新涉及面广泛，触及各方利益，一个成功的城市更新项目，需要建立平衡机制，就是在“三本账”的平衡基础上，厚植城市更新动力，才可能实现“十四五”规划提出的城市更新战略，也才有可能会为城市发展带来长远收益。

（作者单位为北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司）