疫情冲击下消费政策跟踪审计的理论框架

后天路  南永清

消费跟踪政策审计属于跟踪审计、绩效审计和政策评价的交叉领域，有必要将其纳入我国国家审计常态化机制的重要组成部分，充分发挥消费政策跟踪审计的预防、揭露、抵御、监测与修正等功能。然而在相对有限的审计资源约束下，作为一项以电子消费券为重要内容的新型政策审计类型，各级审计机关面临着审计思维和方法转换、审计重点难以确定等问题，消费政策跟踪审计“审什么”“为何审”“如何审”等是亟须回答的问题。

消费政策制定与执行机制审计框架

消费政策的制定和实施是为国家治理服务的，为顺利实现预期效果，有必要对消费政策制定和执行机制进行审计鉴证。主要聚焦以下方面。

——消费政策合规性。消费政策合规性主要强调政策制定过程要依据一定程序、形成适当机制且经过恰当评估。其内容涵盖各地方政府及部门在制定出台消费券等政策时，是否强化预算约束、加强预算管理和监督，履行预算法等相关规定，经同级人大审议和批准等相应法定程序来调整或增设专项预算资金；审计消费券支出从财政预算哪部分项目列支，其发放政策有无严格依据人民币使用相关条例，严格履行人民银行必要审批手续；在第三方支付结算平台投放消费券前，审计有无履行必要的前期市场集中度、潜在排他垄断性市场调查等。

——消费政策科学性。主要关注相关消费政策在规划阶段是否经过可行性论证，充分考虑潜在风险因素并在正式执行前对政策内容做适当修正；各部门或各级政府颁布的消费政策是否与中央层面的有关消费方针政策相一致；各部门或各级政府颁布的消费政策目标是否与国家发展改革委、财政税务部门的消费政策目标相冲突；以政企合作为基础的电子消费券发放，政府深度参与是否会扭曲正常市场机制；评估作为财政政策重要工具的消费券与地方财政负担能力的匹配性；在消费券兑换产品或服务中非耐用品、半耐用品和耐用品的比例结构设置方面，评估消费券在有效刺激当期消费情形下，是否会导致明显跨期替代效应，即透支或“挤出”后期消费购买力。

消费政策绩效评估机制审计框架

据《审计观察》报道，为稳步推进消费政策效果情况审计，审计主体应统筹考虑审计方案和评价体系，对政策实施结果的经济性、效率性和效果性等进行评估，比较消费政策实施效果与预期目标吻合情况。具体可将如下方面作为审计重点。

——消费潜力释放规模。基于系统测算的消费政策规划所涵盖不同类型产品或服务的消费规模，审查与消费券使用直接关联的消费产品和服务总体市场销售规模，以及不同类型和层次异质性消费群体所核销的消费券抵扣产品或服务结构。进一步测算消费券对日常必需品消费或服务替代比率，以及揭示消费券诱致的消费支出乘数效应。

——消费券间接经济效益。系统测算发放消费券过程的直接与间接总成本，以及基于不同渠道或平台的总成本和实际核销金额比率；测算消费券对辖区住宿餐饮、文化旅游、汽车家电等不同行业就业人数、产业增加值和税收等方面的贡献程度；审查消费券政策所产生的总经济效益与预期目标和政策实施成本间的差距，评价消费券政策执行后的经济性、效率性和效果性。

——消费政策审计整改问题。在上述消费政策跟踪审计工作基础上，审计机构还应重点总结梳理有关消费政策制定与执行、消费对象识别与资源分配、消费政策具体实施绩效等方面存在的问题，并向相关部门或本级政府进行反馈或提出针对性审计整改意见，确保在成本收益最优的前提下实现消费政策目标，促进消费领域治理体系和治理能力现代化。各级政府和相关部门应结合审计反馈意见进行相应整改，审计部门需要针对相关意见采纳和整改落实情况进行“回头看”，通过不同渠道或方式督促相关政府或部门切实提升政策执行效率和整改质量，推动消费政策目标实现和持续优化，从而实现双循环新发展格局下消费潜力有效释放，发挥消费对经济发展的拉动作用。

（作者单位分别为澳大利亚悉尼大学商学院、南京审计大学政府审计学院）