单双号限行通告谁有权发布？发布是否需要经过一定程序

□ 本报记者 马超 王志堂

12月19日23时40分，山西省太原市公安局交警支队官方微博@太原交警发布《关于在市区范围内实施机动车单双号限行交通管制的通告》，此次限行时间为12月22日0时至12月31日24时，落款为太原市公安局。

通告发布后，一石激起千层浪。微信朋友圈、微博、短视频等议论不断：限行的法律依据是什么？限行通告是否属于重大决策？究竟该由谁发布？发布是否需要经过一定程序？

带着这些问题，《法治日报》记者采访了多个部门及相关法律专家。

　　法律规定明确

“各位街坊邻居，由于为时不短的限行为工作出行带来极大的困扰，欲拼车出行。本人车牌尾号为双号，在小店区南中环长治路交叉口附近工作，单日可以拼车者请与我联系……”这是太原市一小区业主发在微信群里的一条信息。

记者了解到，这次通告是今冬太原市发布的第二份限行通告。前一份限行通告是12月13日17时41分由太原市公安局交警支队官方微博、微信同时发布，限行时间为12月14日0时至12月15日24时，限行方式同样是单双号限行，落款同样为太原市公安局。

通过查看两份通告，记者发现，两次限行均是“为减少机动车尾气排放，保障人民群众身体健康”，其依据主要是“《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国大气污染防治法》等法律规定”。

记者随即查阅了上述两部法律，发现道路交通安全法全文共8章124条，其中与限制通行、交通管制有关的条款共2条，分别是：

第三十九条 公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。

第四十条 遇有自然灾害、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响交通安全的情形，采取其他措施难以保证交通安全时，公安机关交通管理部门可以实行交通管制。

而大气污染防治法全文共8章129条，其中与限制机动车行驶有关的条款仅1条：

第九十六条 县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令有关企业停产或者限产、限制部分机动车行驶、禁止燃放烟花爆竹、停止工地土石方作业和建筑物拆除施工、停止露天烧烤、停止幼儿园和学校组织的户外活动、组织开展人工影响天气作业等应急措施。

“通过上述规定不难看出，只有在道路和交通流量较大、大型群众性活动、大范围施工、严重影响交通安全的情况下，公安机关交通管理部门才可以限制通行、进行交通管制。太原两份限行通告中为‘减少机动车尾气排放，保障人民群众身体健康’显然不在此列。”山西省行政法学研究会会长、山西大学法学院教授彭云业说。

彭云业表示，根据应急需要可以采取限制部分机动车行驶等应急措施的应当是县级以上地方人民政府，而非公安机关及其交管部门。

　　为何发布通告

这两次限行通告发布由何而来？发布之前是否经过合法性审查？记者就此联系了太原市公安局和太原市公安局交警支队，两部门相关人员给出的回复均为：接上级部门要求发布。

随后，记者根据山西省、市、县三级政府新闻发言人名单和电话尝试联系太原市人民政府办公室，但电话均为无人接听状态。

记者对比两份通告发现，第一份通告除了依据两部法律以外，还有“市生态环境局的要求”，第二份限行通告还明确了决定限行的主体，即市改善省城环境质量领导小组办公室。

据此，记者辗转联系上了太原市生态环境局负责合法性审查的法规与标准科。一位赵姓工作人员表示，限行是由大气环境科负责的。当记者问限行通告是否经过合法性审查时，该工作人员表示，自己没有参与，并表示会让大气环境科相关人员与记者联系。

很快，一位自称太原市生态环境局大气环境科的杨姓工作人员给记者打来电话称，太原市改善省城环境质量领导小组是太原市为改善省城环境质量成立的议事机构，实行双组长制，成员单位包括生态环境、公安、气象等多个部门，办公室设在市生态环境局。

“机动车限行是由市生态环境局根据会商结果提出建议上报，市政府授权后，由公安部门发布的。”杨姓工作人员说，市生态环境局每天都会组织由生态环境、气象、监测、科研及专家组进行会商研判，根据自己研判和省级部门研判结果得出预报，上报市里。

该工作人员进一步解释说，太原污染物来源主要为企业污染、扬尘污染、机动车污染和生活污染。12月13日市生态环境局已发布通知，要求全市焦化企业压产50%，化工、炭黑等压产30%，太钢作为A级企业自主压产20%，水泥等行业全部停产。除了有供热任务的企业，工业企业已经将污染压到最低空间。在抑制扬尘方面，也采取了极为严格的措施。“面对可能到来的污染天气，慎重考虑之后才决定采取机动车限行措施”。

　　重大行政决策

太原交警部门发布的数据显示，截至2021年5月20日，太原市机动车保有量达190万余辆。此次单双号限行期间，每天约有95万辆机动车出行受到影响。

那么，影响如此多人出行的限行究竟属不属于重大行政决策？

“机动车限行涉及公众出行切身利益，当然属于重大行政决策。”彭云业说，根据国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》，制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项等决策事项属于重大行政决策事项。

彭云业说，根据大气污染防治法，机动车限行通告的发布主体应该是太原市人民政府，并且在决策之前应该有充分的依据，如是否有详实的数据支撑将迎来污染天气，达到何种污染程度才可以决定采取机动车限行措施。这些均应该向公众公开。

“通告发布之前，除了合法性审查，还应该采取召开听证会等多种措施，保障人民群众参与权，确保决策内容符合法律、法规和规章。同时，获得公众的认可。”彭云业说，政府部门在作出行政决定时，还应注意公权力行使与私权利保护之间的关系，如为了公众健康采取的限行，对机动车主的权利是一种限制，是否应该考虑在税费等方面进行一定补偿。

　　不同处理模式

记者发现，同样的限行，不同的地方有着不同的处理模式，即使同在太原，每次也不尽相同。

2020年10月16日，太原市发布2020年冬季第一份限行通告时，落款同样为太原市公安局，而向太原市公安局交警支队下达限行通知要求的也同样是太原市改善省城环境质量领导小组办公室。通告发布后，本报新媒体曾予以关注报道。

2020年11月26日，太原市发布第二份限行通告，这次的发布方为太原市人民政府，虽然仅限行1天，但此次限行不仅提前一个星期发布通告，而且还专门召开新闻发布会予以解读。

纵观全国，不少城市特别是北方城市，都出台过限行措施。

在北京市人民政府官方网站，记者查询了11年来(2010年至2021年，其中2011年未发布)北京市发布的13份限行通告，其中2013年、2015年分别发布过2份。这13份限行通告均为带有正式文号(如：京政发〔2020〕13号)的红头文件，决定实施限行措施的均为北京市人民政府，发布方均为北京市人民政府，发布方式均为通过北京市人民政府官方网站。

记者还注意到，针对2019年、2020年、2021年发布的限行通告，北京市交通委员会还配发了相关的政策解读。