将碳达峰碳中和纳入经济社会发展和生态文明建设整体布局

王毅  顾佰和

近日，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》），这是新发展理念指导下做好碳达峰碳中和工作的系统部署，是管总管长远的纲领性文件。日前，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《方案》），聚焦“十四五”和“十五五”两个关键五年，明确各地区、各领域、各行业推进碳达峰具体任务部署。两份文件对于深入推进生态文明建设具有十分重要的指导意义。

碳达峰碳中和是生态文明建设的系统延续和深化

改革开放以来，我国的生态文明建设经历了三个阶段。第一阶段是1978~1998年的问题导向阶段。第二阶段是1999~2012年的规模治理阶段。第三阶段是党的十八大以来的系统推进阶段。这一时期，提出了新发展理念，探索形成具有中国特色的生态文明制度体系。

碳达峰碳中和为我国提供了一个中长期愿景、综合性目标和系统实施平台，成为加快生态文明建设的系统性抓手。实现碳中和愿景将使我国的能源、环境与社会经济发生结构性和增长范式变化，涉及生产、消费、流通和贸易等各个领域的发展方式变革与转型路径创新，从而形成碳中和转型导向下的发展与安全利益新格局和新模式。

碳达峰碳中和将成为生态文明建设和高质量发展的核心议题与关键目标

碳达峰碳中和是引领创新、倒逼改革、促进转型的重要途径。我国在可再生能源投资、应用，以及电动汽车的生产、绿色消费等方面处于全球领先位置，已成为全球绿色低碳技术的重要提供者和引领者。在《巴黎协定》框架下，实现碳中和已成为全球共识，绿色低碳技术在全球范围内需求旺盛，绿色低碳产业将成为未来重要的经济增长点，绿色低碳正融入所有产业发展改革创新进程。在未来低碳、零碳领域竞合并存的格局下，需要进一步加大力度，全面布局低碳、零碳及负排放技术的研发和商业化应用，通过自身绿色市场规模和政策引领，不断降低绿色低碳技术成本，提升我国在绿色低碳科技领域的全球领导力，获得未来新型自然、气候友好型经济的核心竞争力，撬动国内产业良性转型并提高长期经济竞争力与可持续安全能力。

碳达峰碳中和是缓解人与自然矛盾、实现绿色高质量发展的根本手段。在新的国内外复杂环境特别是全球气候变化日益严峻的背景下，我国能源资源安全问题依然突出、环境污染治理任务重、生态系统不断面临新压力，实现双碳目标可以提供系统的解决方案。因此，《意见》和《方案》提出要通过国土空间规划优化、实施生态系统保护和修复，以及在森林、草原、湿地、海洋等生态系统实施基于自然的解决方案等手段提升碳汇能力，这将为实现碳达峰、碳中和目标提供重要补充，同时实现生物多样性保护、土壤改善、空气质量净化等多重协同效益，保障高质量发展的“自然向好”及人与自然和谐共生。

碳达峰碳中和是我国深度参与全球治理、扩大对外开放水平的重要抓手。当前国际政治经济格局面临深度不确定性，民粹主义和反全球化潮流盛行。新冠疫情驱动下，主要大国的产业链供应链回调趋势明显，各国互信在降低，国际合作的空间被逐步压缩。气候变化作为重要的全球性议题，是为数不多各国有广泛共识的领域。由于气候变化问题的战略性、全局性与综合性，加强气候变化领域更广泛的国际合作、推动绿色“一带一路”建设、提高更科学公平的综合解决方案，将在改善多双边关系中发挥支柱性作用，强化我国在全球气候治理乃至全球治理中的引领者角色，并有望撬动其他相关领域的合作。

积极探索中国特色的生态文明建设和全面绿色转型之路

中国的发展成绩有目共睹，同时也面临前所未有的挑战和国内外发展新环境，没有成熟的碳中和经验和模式可参考借鉴。中国的绿色转型发展之路将是一个不断继承、实践、学习、提升、完善的过程。在《意见》和《方案》的指导下，促进理论与实践互动，保持力度与节奏，根据“全国一盘棋”的部署，通过实践创新、动态调整、渐进优化的过程，有序实现碳达峰、碳中和目标。

总体而言，未来围绕碳达峰、碳中和目标，要优先做好系统顶层设计和战略引领，并将短中长期目标有机结合，识别关键部门、行业和地区的转型路径和优先事项，同时加强法治、行政、经济等多重制度政策和体制机制改革，系统推进我国的生态文明建设进程。我们必须认识到，实现碳中和愿景，全面绿色转型与结构性变革是核心，降低二氧化碳排放是根本，碳汇和负排放措施是补充。

一是以经济社会发展全面绿色转型为引领，推动全方位结构性变革。应继续推动产业结构、能源结构、交通运输结构、用地结构四个方面的结构性变革。推进构建绿色低碳循环发展的经济体系，提质增效、淘汰落后产能、推动产业转型升级，坚决遏制“两高”项目盲目发展。构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系，坚持节约优先、有序退煤退油，实施能耗双控制度，构建以新能源为主体的新型电力系统。打造智能共享绿色低碳的交通基础设施和运输体系，加快发展绿色运输方式，深入实施城市公交优先发展战略，继续大力推广新能源车，推广智能交通。推动构建有利于碳达峰碳中和的国土空间开发保护新格局，建设集约、智能、韧性、低碳及可持续的城镇基础设施，在生态保护红线科学管控的基础上，考虑提高生态系统碳汇能力、可再生能源混合用地模式及相应政策。

二是推动气候治理体系和治理能力的现代化，将碳达峰碳中和纳入法治轨道。《意见》明确，要研究制定碳中和专项法律，补齐在绿色转型和低碳发展方面的法制短板。这需要中央统筹协调并通过深化改革完善管理机制，通过制定专项计划，统筹制修订碳中和相关法律法规及标准体系，协调配套相关政策措施，使落实雄心目标在法治保障下全面如期实现。具体而言，未来法律法规体系应优先确立碳达峰碳中和的法律地位，并构建以碳排放或温室气体排放总量控制制度为核心，以碳排放许可、碳排放空间配置、碳排放权交易、碳排放测量报告核查等配套制度为支撑，兼及推动新能源发展、清洁发展、绿色低碳公正转型等各项灵活执行机制的法治体系。

三是全国一盘棋，制定分部门分领域分地区实现碳达峰碳中和的时间表、路线图。加强党的集中统一领导，统筹碳达峰、碳中和目标和重点任务。在多利益相关方参与的情况下，中央发挥统筹协调作用，形成广泛共识，明确各方责任，推动形成良治。统筹协调应对气候变化的国内、国际事务，坚持全国“一盘棋”，推动各地区各部门制定碳达峰碳中和的时间表和路线图，探索地方和行业在碳达峰目标、政策措施上相互协调的手段和路径。同时，应尽快选择不同条件特点的地方、行业和企业，开展先行示范。

四是统筹国际和国内应对气候变化工作，努力构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。新形势下，探索中国特色的绿色转型发展道路不仅针对自身发展，而且应发挥绿色领导力，重塑全球绿色价值链、供应链、产业链，完善区域/流域、城市群治理模式，以及构建多层次绿色伙伴关系，对世界可持续发展进程与实现全球碳中和目标产生积极影响。应对气候变化是全球共同目标，不仅需要国内的协调统一，更需要广泛的国际合作。要充分利用多边机制及不同平台，积极推进应对气候变化国际合作，统筹推进绿色“一带一路”建设，加强应对气候变化“南南合作”，通过总结最佳实践与广泛合作，与发达经济体及其他发展中经济体共享发展成果。

（作者单位为中国科学院科技战略咨询研究院）