河南暴雨后如何开展灾后重建？以工代赈了解一下

今年7月20日至21日，河南省遭受暴雨灾害，郑州、新乡、开封、周口、焦作等地部分地区出现250～350毫米的特大暴雨，郑州城区局地最大小时降雨量达120～201.9毫米，郑州、新乡、开封、周口、洛阳等地日雨量更是突破了有气象记录以来的历史最高值。

7月24日，湖北省消防救援总队援豫前方指挥部调派孝感市30名消防员利用橡皮艇帮助解决群众的生活物资、出行问题。 图源：新华网

经核查，截至8月9日7时，此次洪涝灾害共造成全省150个县(市、区)1664个乡镇1481.4万人受灾，累计紧急避险转移93.38万人。此次洪涝灾害造成的直接经济损失达1337.15亿元。

此次暴雨灾害中，受灾地区和有关方面全力抢险救灾，国家发改委也发布了一系列措施，保障河南省煤电油气稳定供应，部署重要民生商品保供稳价工作，以及助力灾后重建。

8月17日，在国家发改委召开的新闻发布会上，政研室副主任、委新闻发言人孟玮表示，为支持城市重要基础设施安全防护以及灾后恢复重建，国家发改委迅速行动，从开展隐患排查、抓实防控措施、完善应急响应机制、做好在建工程安全管控等重点环节，提出了具体明确的要求。

同时，国家发改委紧急下达了中央预算内投资7.95亿元，专项用于受灾严重地区基础设施和公共服务设施灾后恢复重建工作。其中，用于受灾最严重河南省的专项投资达6.44亿元。

值得一提的是，针对部分地区农村基础设施损毁严重，部分易地搬迁安置区群众生产生活受到影响，国家发改委专门印发通知，督促指导有关地方及时查明灾情损失情况，加大以工代赈和易地搬迁后续扶持政策实施力度，全力支持受灾地区做好灾后恢复重建工作，切实防止因灾返贫致贫。

灾后的“以工代赈”到底是什么？

何谓以工代赈？

以工代赈是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接救济的一种扶持政策。相比“授人以鱼”、“授人以渔”，以工代赈政策更像是“授人以渔”，即提供机会让受赈济者通过自食其力得报酬、同时受灾地得重建的两全其美之举。

“用人工，则贫民自食其力，以工代赈，莫便於斯。”以工代赈古已有之，最早见于史书的是春秋时代的齐国。

据《晏子春秋》记载，齐景公时国家发生大饥荒，大夫晏子谏言，请求赈灾。但景公没有同意，当时景公正计划建筑一个“路寝之台”，国库吃紧。于是晏子下令负责此事的官员，大幅增加招工数量，并更改设计图纸，将路寝之台增大增宽，周围加配道路。这导致路寝之台多次追加预算，一直干了三年才竣工。这一过程中，齐国的灾民也依靠参与工程得到了粮食，顺利度过了灾荒之年。

古代借修筑宫宇、兴修堤坝、疏浚河道等以工代赈项目来赈济饥民 图源：网络

中国地域辽阔，自然灾害时有发生。古代每值灾荒之年，钱粮赈济是救荒最基本的手段，但单纯的施粥发粮只能解近渴，不能平远虑。于是聪明的古人就想到了“以务工代替赈济”的方法，并逐渐沉淀为后来的“以工代赈”。

到了明朝，以工代赈渐趋成熟，修筑宫宇、兴修堤坝、疏浚河道等都可以成为“以工代赈”项目。英宗时期京畿地区突遇灾荒，灾民粮食短缺，官府三个月内雇佣京城饥民以造奉天、华盖、谨身三殿，乾清、坤宁二宫；孝宗时期河南遇河水泛滥淹没汴城，河南副都巡抚孙需招募流民修筑堤坝，给予雇佣报酬，参加修坝的上万人免于饥饿。

如今，以工代赈这项“中国智慧”也发挥在了河南暴雨之后。

8月，国家发改委官方网站称，已下发专门通知要求各地加大以工代赈政策实施力度，积极吸纳受灾群众参与各类灾后恢复重建工程项目建设；在实施2021年中央和省级专项资金安排的以工代赈项目时，认真做好受灾群众务工组织工作，及时足额发放劳务报酬；在谋划储备2022年以工代赈项目时，要向受灾严重的脱贫县市倾斜，重点支持农村中小型灾毁水毁基础设施恢复重建。同时，联合其他部门在农村生产生活、交通、水利等领域，选择一批务工技能要求不高的灾毁水毁基础设施和公共服务设施恢复重建项目，大力推广以工代赈方式。

8月19日，河南省发改委表示，将加强灾后重建项目储备实施。建立灾后重建项目库，组织各地各部门重点围绕供水排水、供电、道路等设施恢复重建，以及水利防洪、城市防涝、生态环境安全、应急物资储备、防灾减灾能力提升等领域，谋划梳理一批重大项目，为全面开展灾后恢复重建工作做好准备，截至8月14日，共谋划梳理项目9198个，总投资规模6736亿元。

从救灾到扶贫

实际上，历经多年发展，以工代赈的使用场景早已不局限于短期应急性质的灾后重建，而是拓展到了长期制度性的扶贫开发。

早至唐朝，著名诗人白居易就任杭州刺史期间，就特别注意采用以工代赈方式进行扶贫。据说，在疏通城区九口大水井、兴修农田水利等项目时，白居易从登记造册的贫苦户中优先招录7000多名民夫，在留下斐然政绩的同时，收到了显著的扶贫效果。

到了现代，从上世纪80年代开始，以工代赈成为了我国农村扶贫开发的一项重要反贫困措施。

1984年，国家通过安排投入粮食、中低档工业品的实物形式，扶持农村贫困地区投资建设中小型基础设施工程。至1996年，国家改由实物投入和资金投入相结合的形式安排以工代赈扶贫专项资金，招募受赈济者参加工程建设，以此部分取代直接赈济的功能，明显改善了贫困地区农民的生产生活水平。

由给予贫困地区相应财政补贴的“输血型”，转向重视内生性激励、促进贫困地区自主发展生产和贫困人口自力更生发挥动力的“造血型”，“以工代赈”逐步成为我国扶贫特别是精准扶贫的一项重要政策。

据统计，1984-2016年，国家发改委共安排1300多亿元用于以工代赈。仅“十三五”期间，就累计安排以工代赈资金近300亿元，带动超过100万贫困人口就近务工增收，累计发放劳务报酬30多亿元。

在2020年的疫情特殊时期，国家发改委更是分批下达以工代赈资金56亿元，吸纳约30万受新冠肺炎疫情影响无法外出打工的贫困劳动力在家门口参与工程建设，实现就业增收。

广西田东县群众参与以工代赈试点项目工程建设，务工人员主要来自项目点周边地区，其中受疫情影响滞留农村劳动力45人。 来源：国家发改委官网

以工代赈的优势与短板

2020年3月末，在四川广元市旺苍县三江镇花园村，当地村民何义让正忙着铺路。何义让是花园村六社的建档立卡贫困户，2019年实现了脱贫。受疫情影响，本来计划过完年到外地务工的他只能留在家中。3月初，村里通知何义让到村里的联户路项目务工，通过铺设水泥路，每天能领到200元工资，这让何义让笑开了颜。

何义让的例子，正是四川大力实施以工代赈减轻疫情影响防止返贫的一个缩影。从它的例子以及各方面对以工代赈的研究，我们也能直观看到以工代赈的优势。中国发展网小编大致总结了下：

1、对受救助者而言，至少有3项收获：收入、技能和信心

“以工代赈项目，可直接带动贫困群众务工增收，效果明显。”四川省发展改革委以工代赈办相关负责人介绍说。在这一过程中，通过必要的培训和劳务实践，有效提升了一部分劳动人口的劳动效率，一定程度上也提升了这些劳动力的人力资本，使他们日后更容易获得工作。此外，收入增加了，技能提升了，受助者更有信心了，对未来的预期也更加积极乐观。

2、对当地经济而言，至少有3项收获：基建、就业率和经济增长

受救助者、贫困户等直接参与的这些基础设施项目，为当地在项目完工之后的生产和经济增长提供了基础性支持，并将进一步提升地区生产能力和水平，最终促进贫困地区区域经济的发展，实现脱贫。这一过程中，通过提供短期工作岗位，有效地促进当地失业率下降、就业率提升。从长远来看，受救助者、贫困户的收入增长也能有效助力消费支出增加，从而进一步促进贫困地区经济增长。

湖北省秭归县泄滩乡万家村地处偏远，虽然有蔬菜园800亩，产量160万公斤，药材种植规模达150亩，但由于道路不畅通，销售是村民们面临的最大问题，他们需要肩挑背驮十多公里，运输成本极高，当地群众只能抱着金饭碗守贫困。当地的以工代赈示范工程项目即万家村张家湾至小垭豁经济断头路建设。2019年，当地利用以工代赈资金240万元，撬动交通、扶贫资金120万元，建设纵贯全村全长11.3公里的一条扶贫路。项目建成后实现晴雨通行，打破制约该村的发展瓶颈。

3、对全社会而言，至少有3项收获：反贫困、社会和谐和正外部性

以工代赈作为脱贫政策，较为及时地使贫困地区待救助人口获得了一定的酬劳，保障了相关低收入群体的基本需要，有效激发其内生性动力，使其由等待被救助变为积极寻求出路，自力更生追求富裕，符合由“输血”变“造血”的国家反贫困战略。脱贫之后，社会更加稳定和谐，民心更加积极向上。而以工代赈实施过程中积累的治理经验有望迁移至其他领域、“历练”后的劳动力将更适应社会变迁和城镇化等，都是这项政策带来的溢出效应。

当然，除去以上优势，以工代赈也仍然存在一些短板，如吸纳的劳动人口素质偏低、劳动力技能不足，受区域发展水平和地域限制、人口流动等因素影响较大等，需要下一步继续完善。

“十四五”，以工代赈可以有更大作为

随着脱贫攻坚取得全面胜利，“十四五”时期以工代赈是否也结束了其历史使命呢？答案是：并不！只是重心有所转变。

毕竟，以工代赈这项久经考验的政策有很多可发挥的场景，类似河南暴雨后的灾后恢复重建是一方面，助力巩固脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴也是其大有可为的新战场。

2020年5月，国家发改委印发专门方案，安排中央预算内投资1.8亿元，优先支持一批巩固脱贫成果任务重的已脱贫摘帽县，探索开展以工代赈巩固脱贫成果衔接乡村振兴试点工作。方案聚焦的两种模式为“公益性基础设施建设+劳务报酬发放+就业技能培训+公益性岗位设置”和“产业发展配套基础设施建设+劳务报酬发放+就业技能培训+资产折股量化分红”。

如今，22个试点项目承载的试点任务已顺利完成并取得预期成效，当年即带动4400多名农村低收入人口在家门口就业，累计发放劳务报酬3600余万元，占中央投资的比例超过20%（部分项目超过30%），同时开展技能培训近8000人次，开发公益性岗位300多个，1.26亿元以工代赈资金折股量化到村集体经济组织。

陕西白河县以工代赈试点项目支持天宝梯彩农园新建彩虹旅游道路大力吸纳脱贫群众就近务工增收，全面提高劳务报酬发放比例。图片来源：国家发改委官网

贵州兴仁市群众在以工代赈试点项目支持林下菌产业基地务工推动试点项目资产折股量化分红，让群众既得薪金又得股金。图片来源：国家发改委官网

在此基础上，今年这一相关资金增至5亿元，撬动地方财政资金、社会资金等4.1亿元，在去年基础上，继续探索两类试点示范模式。

除此之外，近日国家发改委印发了《全国“十四五”以工代赈工作方案》，为“十四五”时期各地开展以工代赈工作提供指导和遵循。可以预期，新时期以工代赈的政策内涵将更丰富，新形势下以工代赈“赈”的作用也将得到更大发挥。

（中国经济导报、中国发展网 刘维综合报道  程晖对此亦有贡献）

参考资料

《“以工代赈”作为国家治理工具的历史考察》，理论探讨，2017

《广西天等县：小项目发挥大作用，以工代赈见实效》，中国经济导报-中国发展网，2021

《以工代赈助力脱贫攻坚的“发改实践”》，中国经济导报-中国发展网，2020

《经济学视角下“以工代赈”的作用与发展》，中国管理信息化，2021

《国务院要求扩大以工代赈范围，业界：可稳就业，也可“恶补欠账” 》，南方都市报，2020

《国家以工代赈巩固脱贫成果衔接乡村振兴试点工作取得明显成效》，国家发改委官网，2021