优化生育政策 完善人口服务体系 建立健全有利于家庭发展的社会政策体系

李璐

2021年恰逢两个百年奋斗目标的历史交汇期。我国作为总规模超过14亿的世界第一人口大国，人口长期均衡发展关乎亿万家庭幸福安康、关乎党和国家事业未来、关乎中华民族世代永续，优化人口发展政策、完善人口服务体系，是衔接国计民生的关键举措。2021年上半年，人口发展呈现出系统优化、整体推进的积极态势。

上半年人口发展工作实现重大推进

今年上半年，我国人口政策实现了重大优化调整。3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出实施积极应对人口老龄化国家战略，指出制定人口长期发展战略，优化生育政策。5月11日，第七次全国人口普查数据正式公布，为扎实推进人口政策提供了基础支撑。5月31日，中央政治局会议审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策，并配套系列支持措施，6月26日正式以中共中央、国务院名义印发实施。

上半年，以“一老一小”为重点的人口服务体系建设扎实推进，教育、健康等领域也取得积极成效。在养老托育方面，《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》明确了贯穿“十四五”期间在“一老一小”领域的投资重点，一方面通过公办机构能力提升项目夯实兜底性、基础性的服务能力；另一方面发展普惠性服务，向最广大中低收入家庭的养老托育需求提供支持。在教育领域，《“十四五”时期教育强国推进工程实施方案》颁布实施，从巩固基础教育脱贫成果、推进职业教育产教融合和高等教育内涵发展等方面，加强中央预算内投入支持力度。在健康领域，《“十四五”优质高效医疗卫生服务体系建设实施方案》印发实施，旨在提高公共卫生防控救治能力、推动公立医院高质量发展、加强重点人群健康服务补短板、促进中医药传承创新等方面的工程建设责任，进一步夯实筑牢。“十四五”时期，建立完善覆盖全人群、全周期的人口服务体系的整体部署逐渐拉开帷幕。

人口发展工作系统性惠及亿万家庭

——调整完善人口政策是利国利民的“大事”

人，既是生产者又是消费者，是经济社会发展的根本目标和源动力。满足人民群众多层次多样化需求，实现美好生活新期待，是党和政府践行以人民为中心发展思想的根本目标；发挥人民群众创新性和主动性，是推动经济高质量发展、维护社会和谐稳定的根本路径。所以，宏观上准确把握人口规模和结构发展趋势，微观上推动个体和家庭健康持续发展，实现人口与经济、社会相互协调，是国家和民族发展的根本目标。

我国人口结构同时面临老龄化和“少子化”问题。根据第七次全国人口普查数据，60岁及以上老年人口2020年11月1日较2019年底增加1000万人，高于2015~2019年年均增加800万人的速度。改革开放以来，我国0~14岁人口规模和占总人口比重一直处于明显下降趋势。2010~2019年，均处在15%~18%的“严重少子化”区间。因而，推动人口长期均衡发展的关键是应对人口老龄化和少子化，优化人口结构的核心在于抓住“一老一小”两端。

此外，系统的人口观更应关注广大中青年群体。中青年群体是经济和人口再生产的主力，其发展环境和发展状态不仅决定了社会是否具有持续的创新活力，还影响着未来人口均衡。2019年人口抽样调查显示，全国15岁以上未婚者达到2.1亿人，较2009年增加了175万人；独居的一人户家庭有8610万个，较2009年上涨了一倍以上。此外，2020年全国结婚登记仅813.1万对，下滑至历史最低水平。随之而来的是，2020年出生人口数量降至1200万人。当代青年人的家庭观、生育观发生了深刻变化，系统推进全龄人口调结构、保增长、促均衡，成为我国人口政策的根本目标。

——实现家庭减负赋能是人口政策的“命脉”

人口发展是长周期趋势，为有效应对老龄化和少子化对我国人口可持续发展造成的深远影响，我国不断优化人口政策。2013年11月、2016年1月，我国相继实施“单独二孩”和“全面两孩”政策。在政策带动下，生育水平短期有所回升，但受多种因素影响持续度难以长期维系。这主要是由于生育率走势的扭转需要一个长期过程，生育政策对人口结构调节作用很难立竿见影。在这种情况下，更需要着力加强生育政策的配套措施，持续释放生育意愿。因此，实施“三孩”政策的系列配套措施加快提上日程，其中的重要着力点即家庭支持政策。

当前，导致“不愿生、不敢生”的关键在于“养育”和“教育”两个环节中助力家庭的社会服务缺失。一是0~3岁婴幼儿托育服务不足导致“生完没人带”。我国法定生育假期为6个月，目前0.5~3岁婴幼儿主要靠祖辈照看。“老带孙”模式对老年人健康条件、闲暇安排以及代际关系都造成较大压力。二是教育投入的剧场效应使家庭“养不起、不敢生”。家庭对孩子教育培训的经济投入、时间精力投入不断升级，形成“剧场效应”，家庭负担沉重、家长苦不堪言。养育和教育的压力直接导致青年群体“望而生畏”，不婚族、丁克族数量直线上升，甚至导致“躺平”思想流行，严重影响了社会发展创新活力，亟需加以扭转。

新时期，为弘扬中华民族传统和文化传承，加大对家庭发展的系统性政策支持，“三孩”政策的配套支持政策提出了“婚嫁、生育、养育、教育一体考虑”，从婚嫁降彩礼、托育促普惠、教育稳减负等多方面，将生育支持政策切中民生痛点和难点，加大系统解决力度。

——完善人口服务体系是民生保障的“燃点”

保障和改善民生的终极目标，就是针对人民群众全生命周期的多层次需求给予多样化保障。因此，完善人口服务体系，加大家庭支持政策体系、养老服务体系、托育服务体系等系列社会政策体系的转型发展，最终建立一套有利于人的全面发展的社会政策体系，就是保障和改善民生的终极目标。

今年上半年的人口服务体系建设在这一方向的努力越来越清晰。一方面，通过养老托育工程建设实施方案，全面推进“一老一小”整体解决方案的落实，给予最脆弱柔软的两个群体以坚实的保障；另一方面，通过“三孩”政策带动家庭支持政策体系破茧而出，以义务教育减负、教培行业监管等还青少年儿童一个健康快乐的学习时光，为父母家庭减负、为中青年群体松绑，使中青年群体更坚实有力地推动经济社会高效运行。

事实上，加强人口服务体系建设，客观上促进了社会化服务体系发展及相关行业的规范健康发展。普惠托育和普惠养老明确支持和引导各类主体参与。引导各类主体提供普惠性服务，支持非营利性服务机构发展，同时综合运用规划、土地、住房、财政、投资、融资、人才等支持政策，扩大服务供给，提高服务质量，提升可持续发展能力。教育培训领域的整顿清理，也并不是掐断教培行业的发展空间，而是引导行业向健康良性、规范有序的方向发展，长期来看有利于行业高质量服务国家战略、提升人口素质。所以，人口服务体系不仅是“民生保障”，还是壮大“民生经济”的孵化器，伴随扩大供给、提升质量、优化结构、完善标准等系列目标的推进，人口服务体系势必成为民生需求进一步释放的“燃点”，推动我国人口和经济长期均衡协调发展。

关于下半年政策着力点的思考

今年下半年，建立健全有利于家庭发展的社会政策体系仍然是推动人口政策落实落地的根本抓手。同时，聚焦特殊困难群体，发挥政策的兜底保障作用，与聚焦创新活力群体，推动社会政策向发展型转变，成为政策关注的两个焦点。为此，可以关注几个政策着力点：

一是通过经济举措和文化宣传，鼓励适龄婚育，提高家庭人口再生产能力。

二是通过政策激励和社会参与，发展公共服务，提高家庭代际发展能力。

三是通过兜底保障和购买服务，兜牢社会网底，保障特殊困难人群的发展权利。

总之，不负历史赋予的时代使命，优化生育政策、完善人口服务体系，持续保障和改善民生，以昂扬的姿态奋力迈向第二个百年目标，将成为贯穿“十四五”直至2035年、2050年的时代责任。

（作者单位：中国宏观经济研究院社会发展研究所）