CMF报告：特大暴雨的安全风险评估要考虑致灾因子、承灾环境、应灾主体三方面因素

中国发展网讯  8月9日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的CMF宏观经济热点问题研讨会（第32期）于线上举行，本期论坛聚焦“特大暴雨的安全风险治理”。中国人民大学公共管理学院教授、危机管理研究中心主任唐钧代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。

报告就以下三个方面来展开：

一、特大暴雨的安全风险；

二、涉灾群众的安全需求；

三、防灾应急治理体系。

人类始终在与自然灾害做着艰苦卓绝的斗争。特大暴雨作为巨灾，是全球直面的治理难题。此次7·20特大暴雨灾害应对中，各方面做出了最大程度的努力，发挥出了应急救援的成效。客观上存在的个别问题，需要通过完善制度、优化机制、提升技术、风险共担等方式综合改进，更好地健全公共安全体系。

一、特大暴雨的安全风险

安全风险评估要考虑致灾因子、承灾环境、应灾主体三方面因素。

致灾因子需聚焦直接致死和间接致命的点位及原因。此次特大暴雨中，房屋倒塌、洪水、地铁溺亡、路段塌方、山体滑坡、泄洪、泥石流、隧道进水相继成为致灾因子。7月17日至8月2日，洪水和泥石流、房屋倒塌、地下空间（包括隧道、地铁等）溺亡是占比前三的致死原因或点位。

承灾环境需关注薄弱环节和连锁反应。从7·20特大暴雨来看，薄弱环节的安全“短板”决定最终安全结果，而连锁反应扩大了安全损害。第一，危险区域待严管。特大暴雨灾害具有传导效应，会引发滑坡泥石流等次生灾害，增加灾害危险性，若本应是“无人区域”的高危区域，仍然违法违规存在着生产或生活，就很可能导致人员伤亡或财产损失。第二，设防标准与安全保障之间存在差距，就可能出现房屋坍塌、道路塌方、工地塌方，并导致不同程度的积水，可能造成人员伤亡。第三，排水系统仍然有待进一步改进、应急处置仍然有缺憾，特大暴雨作为极端气象灾害易引发地质灾害等，由于排水设施的局限，可能造成交通停滞、隧道、地铁积水等，再叠加应急处置方案和设备的缺憾，容易导致人员伤亡。

应灾主体需改进技能缺憾和管理瑕疵。在应急管理和安全管理过程中，要做足风险防治，否则容易在灾时引发公共安全问题。基于当前应急管理已取得成效，下一步需要重点改进和优化的方向包括：新型风险管理、救灾技能与灾害认知、监测预警与信息发布、危险区域与设防标准提升、救援无缝衔接和有效联动、灾害信息与谣言应对、危机决策优化、多方协调与应急响应等。

在做特大暴雨类的安全风险治理过程中，不仅要看到人员死亡的数量，还要深入分析死亡原因，分析承灾环境是否有足够的风险承受能力，以及应灾主体是否存在着技能欠缺、管理瑕疵等容易导致救援失误的具体问题。致灾因子、承灾环境和应灾主体三方面既各有机理，又融合交互，整体形成了公共安全风险的来源和特征。

二、涉灾群众的安全需求

要形成以群众为中心、以人民的生命安全需求为中心的应急救援格局，就要深入分析涉灾群众的安全需求。从直观分析来看，涉灾群众的安全需求可分为个体生存需求、群体生活需求、社会生产需求三个维度。从不同阶段来看，可划分为灾害前、灾害时、灾害后三个阶段群众的特定需求。

“个体+生存”的需求主要涉及灾害前和灾害时两个阶段。灾害前，个体生存需求包括高危气象预警和明确的行动指令。在本次7·20特大暴雨灾害中，郑州气象局从19日至20日连发五次气象灾害红色预警，履行了相关预警职责，但涉灾地区居民反映其收到的手机短信中只包含“红色预警信号”、“降水量达50毫米以上”、“请注意防范”等信息，缺少具体的防灾御灾行动指令。灾害时，不同类型涉灾个体面临的生存困境不同，且在灾害救援发展的不同阶段涉灾群众的需求也存在差异，对涉灾群众的多元化需求进行分析，是为其提供所需物资和安全服务的前提。同时，在应急物资的供给中应重点关注老弱病残孕及女性等群体的特殊需求。

“群体+生活”的需求包括社区生活、心理疏导、家人团聚等需求服务。社区生活恢复需求包括社区内的清淤、垃圾清理、防疫消杀等等；心理疏导需求则主要针对部分出现灾难症候群症的涉灾群众开展心理健康服务；家人团聚需求要解决包括遇难家属难团聚、亲人间通讯联络等问题；此外还需要对宠物安置、寻找等细节问题加以重视，防止个别涉灾群众因为搜寻宠物等原因而遇险、甚至遇难。

“社会+生产”的需求包括社会整体的排洪排水及防疫消杀、抢救农作物和牲畜、供电供水设施抢修以及逐步恢复企业生产等更多方面。在特大暴雨灾害应急处置的全流程中，善后工作有时候比抢险救援更难、更艰巨。

总体来看，涉灾群众的安全需求具有分主体、分阶段、分情景等多种复杂的情况，在实现“生存”的基础上要做精细化的分析，来满足涉灾群众高层次和多元化的安全需求。这是提高群众安全感最根本的一项工作。

三、防灾应急治理体系

在前述两个基础上，唐钧提出防灾应急治理体系的三点建议，分别是有效高危预警、科学应急决策和全域联合应急。

有效高危预警包括“预警”、“有效”、“前置”三要素。“预警”指分类分级分区精细化预警、“第一响应人”开展有效“现场预警”；“有效”指完善高危预警的联合发布和快速响应机制，属地要做出及时响应和联动管理；“前置”指要建立健全高危预警推动重建阶段的安全风险根源处置机制。

科学应急决策包括“知己知彼”、“动态调整”、“综合决策”三要素。“知己知彼”指不仅要了解灾害和安全风险，还要基于自己的实际承受力做出科学应急决策。“动态调整”指要做出基于开展区域联动、切断连锁反应的科学应急决策。“综合决策”是指在特大暴雨灾害科学应急决策中，善用“规避—应对”、“单干—共担”等应急决策模型。

全域联合应急包括“依靠专业力量”、“联合社会力量”、“形成优势互补”三要素。在这次7·20特大暴雨灾害中，军队、武警、民兵等专业力量快速作战、参与救援，是应急救援的“中流砥柱”。其次，要联合社会力量，既包括志愿者，也包括有一定专业技能的救援队伍。在联合的同时，还要做好优势互补，发挥各自优势、规避各自劣势，更好地满足涉灾群众多元化的安全需求。

最后，唐钧建议，市县政府应围绕着安全风险、群众安全需求和防灾应急治理体系，尽快建立健全与风险相匹配的治理现代化和公共安全体系。