海绵城市融资需求提升 债券融资将发挥更大作用

中国经济导报记者 | 邵鹏璐

早在2013年12月，中央城镇化工作会议提出“建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市”。这是海绵城市概念首次在正式文件中出现。2014年，海绵城市率先在安徽、河北等地进行先行试点。2015年，国家级和省级海绵城市建设试点全面展开。

今年4月，财政部、住建部、水利部共同下发《关于开展系统化全域推进海绵城市建设示范工作的通知》（以下简称《通知》），提出力争通过3年集中建设，示范城市防洪排涝能力及地下空间建设水平明显提升，河湖空间严格管控，生态环境显著改善，海绵城市理念得到全面、有效落实，为建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市创造条件，推动全国海绵城市建设迈上新台阶。

“在河南遭遇极端强降雨后，海绵城市概念在全国升温，未来地方政府将提升海绵城市建设重视程度，加大相关的投资力度。”中证鹏元评级研究发展部研究员刘一昊表示，结合“十四五”规划中“增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市”和今年《通知》内的相关表述，预计下半年及后续几年，海绵城市建设会逐步展开，未来融资需求将不断提升，资本市场尤其是债券市场将发挥更大作用。

建设海绵城市需要大量资金，住建部曾披露海绵城市建设投资为每平方公里超1亿元。刘一昊表示，目前我国海绵城市建设资金来源主要是财政资金、PPP模式、通过地方融资平台融资和发行地方政府债券等。

财政资金支持包括中央补贴和地方财政预算资金。中央在出台海绵城市试点的同时，都会根据城市地区级别给与一定的配套补贴，2021年的补贴金额共计7亿~11亿元，较2015年的4亿~6亿元有所提升，但难以填充海绵城市动辄几十亿元的投资需求，这还需要地方政府自己配套和借助其他方式进行融资。

通过PPP模型引入社会资金。PPP项目由具有政府授权的地方国企与社会资本共同出资，组建合作的PPP公司，收入来源于地方政府支付的服务费用和特许经营权带来的产业收益。截至2020年底，全国各地海绵城市PPP建设项目投资总额已超1000亿元，但近年来海绵城市PPP持续降温，近三年通过量不及2016年的1/2。

通过地方融资平台进行融资。地方融资平台可通过发行企业债、私募债进行融资，据Wind统计，以城投主体发行的海绵城市类债券起步于2017年，4年来共发行28支，共计193亿元。发行高峰期集中在2017年，该年是众多示范区开展海绵城市建设的元年，2019~2020年则多用于补充公司营运资金。

获得地方政府债或政策性金融支持。海绵城市作为公益性民生工程，可通过地方政府债转贷或政策性金融贷款及债券融资。吉林白城在海绵城市修建过程中，通过省转贷获得资金2亿元，再结合PPP模式和中央财政补助解决了资金难题；浙江宁波作为国家第二批海绵城市建设试点，2019年获农发行宁波分行3.9亿元贷款支持。

“当前海绵城市债发行偏慢，发行规模和数量少于2019~2020年，一定程度上与地方政府重视程度较低且地方债务压力偏大、财政资金紧张等因素有关。”刘一昊分析认为。

海绵城市建设既包括地面可见部分的雨水的收集设施，如公园、广场、道路等，也包括地下不可见部分的雨水储存、过滤措施，如地下管廊、土壤渗透过滤系统等。相比地上可见部分，地下水资源治理难以见到成效，较难获得地方政府重视，进而压低建设海绵城市的意愿。

“在地方城投公司转型、财政承压的大背景下，部分地区的薄弱财政很难再进行下一阶段的投入，叠加海绵城市PPP项目整体降温，发债数量自然下降。”刘一昊表示，海绵城市公益性过强，自身偿还资金能力弱，对投资者吸引力较差。

综合当前问题来看，刘一昊认为：“加大海绵城市建设，需要地方政府改变过去重视地上建设而轻视地下建设的理念，提升海绵城市投资意愿，加大政府财政支持。同时，创新融资机制，吸引社会资本加入依然是扩容海绵城市的较好方法，社会资本的加入一方面可以缓解财政支出压力，另一方面也能带来创新的经营管理理念，提高项目运营效率，更好地发挥海绵城市社会经济效应。在当前上半年财政支出偏慢的背景下，下半年财政余力充足，地方或可结合生态环保、农田水利等要素发行专项债，但也需在项目中添置部分收益性产业，如停车场、污水处理收入等。”