智库：确保财政可持续性 完善财政管理

中国经济导报 中国发展网 记者张洽棠

近日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的CMF宏观经济热点问题研讨会（第31期）于线上举行。

本期论坛由中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席杨瑞龙主持，聚焦“中国特色财政政策体系建设：财政政策如何更加积极有为？”中国人民大学财政金融学院副院长贾俊雪代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。

报告指出，新时代中国特色财政体系建设的目标在于统筹发展与安全，这也是自1998年以来中央一直特别关注的问题，党的十九届五中全会提出坚持统筹发展与安全，明确了新时代财政政策的目标，即统筹经济社会发展和财政安全。这需要处理好两大核心问题：第一个核心问题是供给侧与需求侧相结合，特别是如何确保实质性减税降费政策有效落地并且更好发挥作用；第二个核心问题是如何确保财政可持续性。

第一，如何确保实质性减税降费政策有效落地和更好发挥作用。

我们在实施减税降费政策过程中，一种情况是政府支出不变或增加，减税降费必然意味着要增加赤字和债务；而如果想在推行减税降费政策的前提下维持政府债务不变或是削减政府债务，这就意味必须要削减支出。所以从这个角度讲，减税降费的逻辑起点在于控制。

此外，就实践而言， 20世纪90年代末到党的十八大以前，我国地方政府形成了动态的“高支高收高债”行为模式（即支出、收入和债务增加）。这种行为模式的逻辑起点是高支，支出的快速增加主要是因为依赖大规模基础设施投资拉动经济。这需要大量的资金支持，从而带来了高收，即财政收入（包括土地财政收入）的“超常规增长”。同时也带来高债，即地方政府债务规模的快速膨胀。

高支出和地方政府的两个行为策略有关，一方面是高支出竞争策略，各个地方政府都是依靠大规模基础设施投资来推动经济发展。另一方面则是成本转嫁策略。1994年以来我们形成了支出责任层层下移、收入责任（或财权）层层上移的模式，而依靠转移支付弥补地方财政缺口的财政分权模式。这使得地方政府可以通过转移支付渠道将支出成本转嫁为中央政府或其他辖区政府，这一成本转嫁机制和道德风险问题也是地方政府高支模式形成的一个重要原因。

无论是理论逻辑还是现实情况都将我国的政策选择指向控制支出，这也形成了减税降费的逻辑起点。如果不能有效控制，一方面债务压力可能会持续增大，导致财政风险加剧；另一方面，实质性减税降费政策可能无法有效落地，可能会出现“堤内损失堤外补”的现象。

要做到有效控支从而为减税降费政策腾出政策空间，同时确保财政可持续性，这需要做好三点：第一，减少政府干预、推进市场化改革。应适度放开基础设施、教育和医疗卫生等领域，并且在基础设施投资规模上要适度削减、调整投向，推动政府机构精简改革、压缩行政性支出。第二，深化财税体制改革。适当下放财权、上移支出责任并控制转移支付规模，减少道德风险问题。第三，完善财政管理。要提高支出效率，警惕民生性“面子”工程。

第二，如何确保财政可持续性。

首先，进一步完善预算管理体系。目前中央层面的债务规模并不算大，主要风险点在于地方政府债务，而地方债务中更多的是隐性债务，这又需要市场机制和行政问责两种手段共同控制。更好地依靠市场机制来有效约束地方政府举债行为，还需要发展完善债券市场。另一方面，要做好行政问责，特别是要形成明确的责任划分机制。

其次，强化前瞻性赤字管理。拓宽预算赤字指标口径，比如制定5年滚动赤字管理体制，加强中长期财政规划管理对于年度预算的约束。

最后，严格控制赤字货币化。这一点在中央层面已经做得很好，但问题可能会出现在地方上，特别是地方投融资平台。赤字货币化是财政和金融风险容易出现相互传导、交互叠加放大的地方，也是我们确保财政可持续性，尤其是实现财政安全、金融安全需要重点解决的问题。